试论工商行政管理所的行政处罚

时间:2017-07-03 编辑:唐萍 手机版

  工商行政管理所是工商部门的最基层单位,是工商行政管理主体的重要组成部分,肩负着市场监管和规范市场经济秩序的重任,在市场监管活动中,大量的行政执法工作任务由工商所来完成,它是整个工商行政管理工作的基础,是工商行政管理机关的“手脚”。为保证工商所能规范、正确执法,必须要明确工商所的行政处罚权限。

  [摘要]根据《工商行政管理所条例》和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的规定,工商行政管理所在一定范围内可以以自己的名义作出具体行政行为,即享有一定的行政处罚权。但这些规定对工商所以自己名义实施的行政处罚缺乏程序性的规定和授权,没有明确规定工商所以自己的名义处罚的权限有多大,这就造成实践中对工商所的处罚权限有不同的理解,更不便于地方工商机关的具体操作,因此,明确工商所的行政处罚权限是十分必要的。

  [关键词]工商行政管理所;行政处罚权限

  一、明确工商所行政处罚权限的必要性

  一般情况下,行政机关的派出机构不具有独立的行政执法主体资格,不能以自己的名义而应以派出该机构的行政机关的名义实施行政行为;但为了提高行政效率节约社会资源,根据行政授权理论,可将行政职权授予事业组织或行政机关的派出机构等原本不具有独立行政主体资格的机构、组织,使其取得独立的行政主体资格,以其自己的名义实施行政行为,即授权执法。行政授权,必须有法律依据并遵循法定规则。《行政处罚法》

  第l7条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”因此,行政授权的内容是行政处罚权时,应以法律、法规为依据 。

  根据《工商行政管理所条例》(以下简称《条例》)①的规定,工商所是区、县工商局的派出机构,除非有特别授权,一般不能直接以自己的名义实施行政处罚。该条例第8条规定:“工商所的具体行政行为是区、县工商局的具体行政行为,但有下列情况之一的,工商所可以以自己的名义作出具体行政行为:(一)对个体工商户违法行为的处罚;(二)对集市贸易中违法行为的处罚;(三)法律、法规和规章规定工商所以自己的名义作出的其他具体行政行为。前款第(一)、(二)项处罚不包括吊销营业执照。”

  从这一规定可以看出,该条赋予工商所的行政处罚权限主要存在以下不足:一是工商所以自己的名义行使的行政权限设置不科学 J。该条授权工商所“对个体工商户违法行为的处罚;对集市贸易中违法行为的处罚”,从字面上理解,对个体工商户在集市贸易中发生的所有违法行为,包括违反登记法规行为、欺诈行为、商标侵权行为、不正当竞争行为、质量违法行为等等,工商所均有权以自己的名义实施处罚。但实际上,目前一般只是对违反《城乡个体工商户管理暂行条例》及其《实施细则》的行为和违反《城乡集市贸易管理办法》的行为,工商所才能以自己的名义实施行政处罚;而根据《反不正当竞争法》、《产品质量法》等法律规定,查处个体工商户及集贸市场中发生的相关违法行为,如不正当竞争行为等,只有县级以上工商行政管理机关才有权行使,所以对“个体工商户”或者“集市贸易中”发生的其他违法行为,执法实践中都以县级以上工商行政管理机关的名义实施处罚,这说明对法律、法规明确执法主体为县级以上执法机关,工商所无权依据该法查处此种违法行为。因此,工商所不能以自己的名义适用《反不正当竞争法》、《产品质量法》查处个体工商户及集贸市场中发生的相关违法行为,这就出现了《条例》与相关法律相冲突的情况;二是《条例》对工商所以自己名义实施的行政处罚缺乏程序性的规定和授权,没有明确规定工商所以自己的名义处罚的权限有多大。以工商所名义实施的行政处罚能否适用简易程序,法律没有明确规定。

  在实际中,经办人经立案、调查、调查终结后报经工商所的法制员核审,再由所长审批。而《工商行政管理机关行政处罚程序规定》(以下简称《规定》) 规定一般程序由核审机构核审,由局长审批。并规定工商行政管理所以自己的名义实施行政处罚的案件,由工商行政管理所的法制员负责核审。《条例》对法制员和所长无相应的授权,对程序法定原则缺乏必要、明确的规定。由此可见:

  现行法律和行政法规规定的工商行政处罚权均限于县级以上工商行政管理机关行使,唯有《条例》

  对工商所有特别授权,而且主要限于对个体工商户的违法行为及在集市贸易中的违法行为进行行政处罚。这不仅不利于工商所真正发挥市场监管执法前沿阵地的作用,也不利于工商行政管理职能到位。-3 为了便于操作,一些地方做出规定,明确了工商所以自己的名义处罚的权限。

  在2001年工商系统实行市场管办脱钩之前,工商所的工作主要集中在集贸市场的培育、管理、收费方面,行政执法工作在工商所工作中只占很小的一部分。市场管办脱钩后,工商所的工作重心转向行政执法工作,即对辖区内的市场主体进行日常监管和对违法行为进行行政处罚。由此,工商所的行政处罚权限问题日益凸显,而且不容回避。

  近几年来,随着工商系统行政执法体制的不断改革,工商所的职能不断调整,“小局大所”的格局逐步形成。在此基础上,各地工商机关对工商所的行政处罚权限开始有所规定,并希望国家工商总局在《条例》尚没有修订的情况下,以规章的形式对工商所的行政处罚权限作出规定,以适应执法实际的需要,也便于地方工商机关操作。显然,规定工商所行政处罚权限的必要性是客观存在的。

  二、目前有关工商所行政处罚权限的规定

  根据目前有关法律、法规的规定,可以将工商所行政处罚权限划分为以下几类。

  (一)一般权限根据《条例》第8条规定,工商所可以以自己的名义作出以下三种具体行政行为:1.对个体工商户违法行为的处罚;2.对集市贸易中违法行为的处罚;3.法律、法规和规章规定工商所以自己的名义作出的其他具体行政行为。其中第l、2项处罚不包括吊销营业执照。

  根据这条规定,工商所可以对个体工商户违法行为和对集市贸易中的违法行为进行处罚,这种处罚在目前一般只是对违反《城乡个体工商户管理暂行条例》及其《实施细则》的行为和违反《城乡集市贸易管理办法》的行为,工商所才能以自己的名义实施行政处罚;对“个体工商户”或者“集市贸易中”发生的其他违法行为,如不正当竞争行为等,是以县级以上工商行政管理机关的名义实施处罚。因此,工商所不能以自己的名义适用《反不正当竞争法》、《产品质量法》等法律法规查处个体工商户及集贸市场中发生的相关违法行为,如不正当竞争行为、侵犯注册商标专用权的行为、违反公司或者企业法人登记管理规定的行为、广告违法行为、利用合同进行的违法行为、无照经营行为、吊销营业执照的处罚等。《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第2O条规定:“工商所可以依照本细则以自己的名义对个体户的违法行为作出警告、罚款、没收非法所得的处罚。罚款、没收非法所得的数额由省级工商行政管理机关在本细则规定的范围内决定”。这说明具体的数额要遵守省级工商行政管理机关的规定。

  (二)法律授权根据《规定》第7条规定,工商行政管理所依照法律、法规规定以自己的名义实施行政处罚的具体权限,由省级工商行政管理机关确定。如:广西壮族自治区工商局《关于调整我区工商行政管理所执法权限的通知》(桂工商发[2003]23号)文件规定,工商所以自己名义适用一般程序作出的行政处罚案件的罚款数额为5000元以下。虽然目前只有《条例》对工商所的行政处罚权限作了规定,但不排除将来因执法体制不断完善等原因,法律、法规对工商所的行政处罚权限作出新的规定。故而,《规定》第 条规定工商所以自己的名义实施行政处罚的依韬是“法律、法规”。同时由于各地工商所的实际情况存在较大差别 如果《规定》制定工商所实施行政处罚的统一标准,反而不利于各地的工作。此外,考虑到实 省以下垂直管理体制后,由省级工商行政管理机关根据率地区的实际情况以及工商所的执法能力决定工商所的行政处罚权限更为适宜,《规定》第7条同时规定工商所以自己的名义实施行政处罚的具体权限“由省级工商行政管理机关确定”。

  (三)委托授权根据《工商行政管理暂行规定》第1 1条规定,上级工商行政管理机关认为需要,可以委托下级工商行政管理机关代为行使其部分职权。委托机关对受委托机关在委托权限内实施的行为,承担法律责任。《工商行政管理暂行规定》第lO条规定:“工商所在《条例》规定授权范围内,以自己名义履行职责”。根据这一规定,工商所对违反公司或者企业法人登记管理法规行为、不正当竞争行为、侵犯注册商标专用权的行为、质量违法行为、广告违法行为、利用合同进行的违法行为等,或者罚款数额超过5000元的,可以经县局(分局)同意,以县局(分局)名义作出处罚。

  (四)对超出工商所执法权限的委托授权国家工商总局《关于加强工商行政管理系统基层建设的意见》明确规定,对超出工商所执法权限的,可由县级以上工商局委托授权,以委托单位名义做出行政处罚决定。委托的权限由县级以上工商局根据各地实际情况依法自行决定。国家工商总局《关于加强对企业属地监督管理工作的通知》规定:“工商所对住所(经营场所)在本管辖区域内的各级企业登记主管机关登记注册的企业,均有权进行监督管理,包括公司、非公司制企业、外商投资企业及非法人经营单位。其具有检查权、调查权、建议权、处罚权(在行政法规规定的处罚权限内,有权对企业进行行政处罚)”。

  (五)适用简易程序实施行政处罚权限工商行政管理行政处罚的简易程序是指工商行政管理机关及其执法人员对于公民、法人或者其他组织违反工商行政管理法律、法规的行为当场作出行政处罚决定的行政处罚程序。《规定》第60条规定:“违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元i三l下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出处罚决定。”对违反《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第l4条、第l5条、第i6条规定的当事人,应给予警告或者罚款处罚的,工商行政管理机关及被委托授权的工商所的执法人员,可按照行政处罚简易程序当场执罚。对违反《企业法人登记管理条例施行细则》第66条的有关规定,如复印执照,不按规定悬挂执照等易于当场确认违法事实的违法行为,并且其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当于一千元以下的罚款的处罚(即指不超过一千元罚款),工商行政管理机关及被委托授权的工商所的执法人员,可以按照行政处罚简易程序当场执罚。

  三、确定工商所行政处罚权限应注意的问越

  (一)授权工商所实施行政处罚的授权范围,应以实施行政处罚的种类和处罚幅度来限定《条例》第8条,是以违法主体的经济性质和违法行为的实施地来限定授权工商所实施行政处罚的授权范围的。实践证明,此种授权方式并不妥当,已不适应工商行政管理的发展需要,也是导致对授权范围争议的一大原因。对于授权工商所实施行政处罚的范围,一般认为,首先应排除吊销营业执照或许可证、责令停产停业、较大数额罚款等属于听证范围的行政处罚,因为工商所毕竟只是派出机构,授权其实施的行政处罚不应过重;其次,由于对违反工商行政管理法律法规的行为除设定了罚款处罚外,对有违法所得或非法财物的还常常要求首先没收违法所得或没收非法财物,因此授权的范围应包括警告、一定数额的罚款及没收违法所得、没收非法财物;最后,对罚款、没收违法所得、没收非法财物的最高限额,可参照国家工商总局有关听证的规定确定为5000元。 对于工商所的罚款数额、没收违法所得的数额和没收非法财物的数额还需要省级工商局进一步确定。

  (二)工商所在法律规定的范围内可以适用简易程序进行处罚现行法律对工商所行政处罚权当中对当场处罚权规定不是很具体,《规定》施行后,对当场处罚权作了具体规定,但其对工商所当场处罚权的规定也比较模糊。按《行政处罚法》第33条规定:违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。对符合当场处罚条件的,工商所的执法人员可以按照《规定》第四章关于行政处罚的简易程序的相关规定实施,是以工商所的名义还是以派出工商局的名义处罚可以根据违法主体、违法行为等具体情况决定。

  (三)工商所行使行政处罚权应遵守的一般程序工商所可以以自己的名义作出具体行政行为,但工商所在以自己的名义行使行政处罚权的时候,其具体程序是什么,《条例》未作规定。关于工商所是否适用《规定》有关程序的规定,取决于:亡商所的办案权限。工商所作为独立的行政执法主体时,在实施行政处罚时应当适用《规定》。在此范围外,工商所作为基层执法机关的派出机构,在实施有关的调查取证或相应的执法检查时,也宜遵守《规定》。目前有必要针对工商所的特点,对工商所以自己名义实施行政处罚的一般程序作出以下具体规定:(1)立案。工商所执法人员对发现的案源认为应当立案查处的,应当填写立案审批表,并附上相关的材料报本所负责法制工作的人员审查,法制人员审查后提出意见报所长批准,并由所长指定两名以上办案人员负责调查处理。

  工商所人员较少的,可以由所长兼法制工作人员,直接负责审查和批准。(2)调查。案件调查应当按照《行政处罚法》和《规定》关于行政处罚一般程序的相关规定进行,及时收集、调取证据。在这方面,工商所和县级工商局没有什么区别。但如果需要实施行政强制措施的,应当报经县级工商局局长批准,并以县级工商局的名义实施。(3)核审。案件调查终结后,办案人员应当写出调查终结报告,并提出处理意见,连同案卷交由法制工作人员核审。《规定》第47条规定工商所以自己的名义实施行政处罚的案件,由工商所法制员负责核审。对于以工商所名义做出的行政处罚程序应在《条例》中予以补充修订,同时要明确工商所法制员、工商所长的权限。

  [参考文献]

  [1] 黄璞琳。试述工商所授权执法[EB/OL].

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  [4] 轶名。浅论工商行政管理所的当场处罚权[EB/OL].

  注释:

  ① 1991年4月1日国务院批准,1991年4月22日国家工商行政管理局令第6号发布。

  ② 国家工商行政管理总局令第28号,《工商行政管理机关行政处罚程序规定》已经中华人民共和国国家工商行政管理总局局务会议审议通过,自2007年10月1日起施行。

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