浅论改革国有资产管理体制完善公司治理结构

时间:2018-01-16 论文范文 我要投稿

  论文关键词:国有企业 委托代 国有资产 管理体制

  论文摘要:委托代理问题是公司治理结构的核心问题。从委托代理理论出发,通过对国有企业委托代理关系特殊性的分析提出改革国有资产管理体制是解决国有企业委托代理问题的关键。要完善国有企业的治理结构,必须积极推进国有资产管理体制的改革。

  近年,公司治理结构作为现代企业制度的核心,受到社会各界日益广泛的重视。完善法人治理结构已成为我国国有企业改革的关键。江书记同志在党的十六大报告中提出:“按照现代企业制度的要求,国有大中型企业要继续实行规范的公司制改革,完善法人治理结构。而要完善国有企业治理结构,鉴于我国国有企业委托代理关系的特殊性和公司治理结构方面存在的问题,改革国有资产管理体制就显得尤为关键。

  一、我国国有企业委托代理关系的特殊性

  委托代理关系的形成与现代企业的出现是分不开的。在现代企业制度中,由于所有权和经营权分离,必然存在委托代理关系。同时我国国有企业由于自身性质和所处环境的不同,它的委托代理关系又具有自己的特殊性。

  (一)委托代理关系冗长、复杂,代理成本较高。在一般现代企业中,企业的各层是由一组委托代理关系连接起来的,公司治理结构中存在着两层委托代理关系,即股东对董事会的所有权委托和董事会对经理的经营权委托,也即股东升董事会斗经理。但是,在我国国有企业中,委托代理关系不仅发生在企业内部的所有者与经营者之间,而且发生在初始所有者和代理所有者之间。长期以来,我国国有资产的管理一直实行“国家统一所有,地方分级管理”的模式。国有企业作为全民所有制的组织形式和法律形式,实际上实行的是政府所有制。这样,中央政府成了接受全民委托的代理所有者。而中央政府经济目标的多重性和受托资产规模的庞大,决定了其不可避免地产生对地方政府的委托代理关系。并且,各级政府按照政资分离的原则组建国有资产管理部门专门行使国有资产所有权职能,国有资产管理部门又组建国有投资公司代表国有资产出资人和企业发生产权关系,即全民一中央政府一地方政府一国有资产管理部门什国有投资公司升企业董事会叶经理。由此可见,在我国国有企业的委托代理关系中,在最终代理所有者与企业发生委托代理关系之前,所有者之间要发生层层委托代理关系。与西方现代企业和非国有企业相比较,国有企业的委托代理链冗长、委托代理层次多、委托代理关系复杂,这势必会加大代理成本。

  (二)初始委托人和最终代理人之间是一种多层的间接的委托关系。从理论上讲,国有企业的所有权属于全体人民。但全体人民并没有直接把资产委托给代理所有者,而是经历了一个冗长而复杂的代理关系,经过了层层的中间委托。因此,董事会和经理并不直接对初始委托人即全体人民负责,只对自己的主管部门负责,各级主管部门对其上级负责。其中,政府作为代理人往往具有多重目标,管理国有资产只是其中的一个方面。政府作为国有资产代理者的目标与政府作为公众事务代理人的目标不会完全一致,也就是在追求利润最大化的同时,还有其他一些社会目标。由于以上原因,一方面,委托内容肯定会变形,代理人不可能完全代表初始委托人的利益;另一方面,这种委托代理关系也会给国有企业所有权的体现、流动、组合在法律、政策和实践上造成较大障碍。

  (三)初始委托人对最终代理人的监督是一种间接的监督,缺乏效率。在委托代理关系的设计中,监督约束机制是保证委托代理关系的最根本条件。假如委托人对代理人的监督约束关系弱化或者不存在,代理人就有隐藏事实真相的动机,就有可能做出危害委托人的事情。而在我国国有企业的委托代理关系中,一方面,初始委托人虚置,没有能够人格化体现,国有企业的投资者只能充当外部人,因此,初始委托人对最终代理人的监督缺乏动力;另一方面,既然国有企业的委托代理关系是一种间接关系,那么,初始委托人对最终代理人的监督就是一种间接监督。政府作为一个层级的梯形组织,由下而上的多层级造成了信息的阻隔,初始委托人、初始代理人和最终代理人很难进行信息交流。因此,国有企业的信息不对称现象更为严重,监督效率较差。所以,即使国有企业的内部治理结构合理、监督有效,这种间接的外部监督也会使整个委托代理体系的效率大打折扣。

  (四)中间部门具有双重身份,弱化了产权保护动机。在国有企业的整个委托代理链中,除了初始委托人和最终代理人,其他的中间部门都具有双重身份。这些中间部门既是上一级的代理人又是下一级的委托人,既代理上一级的任务,同时又向下一级委托任务。而国有资产委托人和代理人会有不同的利益追求,中间任何一个部门存在的两种利益,都会导致其具有的代理人和委托人双重行为角色相悖。一方面,中间部门具有完成上级部门任务使企业利润最大化和国有资产保值增值的目标和行为;另一方面,作为代理人,它的利益又不同于委托人,从而具有运用隐瞒信息、做假账等手段来欺骗委托人谋求自身利益的冲动。这样,中间部门的双重身份导致了同一主体的利益矛盾,进而会使每一级中间委托人谋求自身利益的最大化:作为代理人,它会通过各种形式分享经济利益,甚至会在委托人监督不力的情况下,忽视委托人的利益,强化自身的利益;作为委托人,它没有足够的监督下级的动力,甚至有可能与代理人合谋,牺牲国有资产来实现自身利益最大化。尤其是在当前体制转轨的过程中,容易出现制度断裂和权力真空,导致委托代理关系发生扭曲和变形。

  二、我国国有企业治理问题的关键

  关于我国国有企业治理问题,目前学术界主要有两种观点:一是对企业内部的直接治理,二是对企业外部的间接治理。

  对企业内部的直接治理,缘于存在企业所有权和经营权分离导致委托人和代理人利益的不一致,进而可能出现代理人谋求自身利益而危害委托人利益的现象。事实上,我国国有企业经过二十多年的改革,从放权让利、利改税、承包经营到建立现代企业制度,企业的自主权在逐步扩大,但同时国有企业亏损面也在扩大。之所以会出现这种现象,最重要的一点是委托人和代理人利益不一致,产生了激励不相容,导致国有企业非生产性成本的增加、企业利润下降、国有资产严重流失,形成了比较大的代理成本。因此,国有企业治理的关键是设计一套国有企业委托人和代理人之间激励相容的监督约束机制,使委托人和代理人的效用函数趋向一致,协调二者之间的利益。

  间接的外部治理观点认为,企业治理成败的关键在于是否有完全竞争和完备的外部市场体系。首先,要存在竞争的产品和生产要素市场。在这种条件下,产品和要素在市场上自由流动,形成市场价格和平均利润,为比较企业业绩和评判企业经理的能力提供标准。其次,需要有一个充分竞争的经理人员市场,经理人员的薪金水平由市场来决定。这样,可以使两权分离条件下经营者与所有者的激励由不相容变成相容,便于委托人对代理人的直接监督。因此,充分竞争的市场体系是企业治理的首要问题。

  应该说,直接内部治理观点和间接外部治理观点都有可取之处,但都未能抓住问题的本质,没有抓住国有企业治理问题的关键所在。直接内部治理观点主张设计一套激励约束机制,对代理人进行监督,以克服信息不对称、监督成本过高、权责不统一等问题,但没有注意到国有企业委托代理关系链冗长、初始委托人没有监督动力和能力、委托代理链中间的各级政府和主体既是委托人又是代理人的利益矛盾。间接外部治理观点认为国有企业治理的关键在于创造一个充分竞争的市场环境,但没有认识到国有企业委托代理关系的特殊性,没有认识到为什么在同一制度环境下,国有企业治理问题比非国有企业更严重、非国有企业比国有企业发展得快。

  因此我国国有企业治理问题的关键,既不在于企业的内部治理,也不在于市场环境,而在于国有资产管理体制。这与我国国有企业委托代理关系的特殊性有关。可以说,我国国有企业委托代理关系的特殊性和公司治理方面存在的问题,在很大程度上是由我国国有资产管理体制造成的。(1)“国家统一所有,地方分级管理”的国有资产管理模式,加长了国有企业委托代理关系链,加大了公司治理成本。(2)国有资产缺乏人格化的代表,国有产权主体虚置和缺位,使得委托人对代理人的监督缺乏效率,公司治理中“内部人控制”现象严重。(3)政府多重职能合一、职能严重错位,一方面使得管理国有资产的职能被弱化、所有者的职能被社会职能所冲击,另一方面,导致中间部门的双重身份,委托人的利益得不到保护。(4)政资不分,行政干预过多,使得企业无法成为合格的市场主体,企业内部治理得不到改善。(5)国有资产配置的条块分割,严重影响了国有资产的流动和重组,充分竞争的外部市场体系无法形成。由此可见,要解决我国国有企业的委托代理问题和公司治理问题,关键是改革我国国有资产管理体制。

  三、改革国有资产管理体制,完善公司治理结构

  江书记同志在十六大报告中指出,改革国有资产管理体制,是深化经济体制改革的重大任务。要建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制山。江书记同志的论述,明确了国有资产管理体制改革的方向,对构建新的国有资产管理体制做出了创新性的战略安排。深化国有资产管理体制改革可以从以下几个方面进行。

  (一)变国有资产的“国家统一所有,分级管理”为“分级所有,分级管理”,减少委托代理层次,缩短委托代理链条。“国家统一所有,分级管理”的国有资产管理体制是在高度集权的计划经济时期形成的,从长期的实践来看,这种管理体制,不仅不利于明确各级政府对国有资产的权力和责任,无法充分调动地方政府在国有资产管理上的积极性,而且也是造成国有企业委托代理链冗长、委托代理层次多、委托代理关系复杂的重要原因。所以,要完善公司治理结构,必须尽快建立国有资产“分级所有,分级管理”的新体制,形成中央政府和地方政府的出资人制度。这样,一方面可以缩短委托代理链,降低代理成本;另一方面也可以减少委托代理层次,增加信息传递的有效性,提高监督效率。

  (二)设立独立的国有资产管理专司机构,促进出资人到位,强化所有者约束。我国原有国有资产管理机构的设置存在两大问题:一是国有产权机构与行政管理机构合一,政府的一般经济社会管理职能与国有资产管理职能不分。这一方面造成了政资不分、政企不分;另一方面又使得国有资产管理职能往往受到社会管理职能冲击而弱化,国有经济承担了大量的社会职能和目标,无法真正按照市场原则来从事生产经营活动。二是国有资产所有者的各项权能被分割,如投资决策权归计划部门行使,资产收益权归财政部门行使,人事管理权由党组织和人事部门行使等。这种管理职能的分割必然导致部门之间相互争抢利益和推诱责任,致使国有产权主体虚置、缺位现象更加严重和所有者约束软化。因此,必须在其他政府部门之外设立独立的国有资产管理专司机构,把国有资产管理职能从政府的一般行政管理职能中独立出来,使国有资产管理专司机构责、权、利相统一,管资产和管人、管事相结合,集中行使国有资产所有者的权能。这样,才能促进国有资产出资人主体到位,形成较强的所有者约束,并有利于政资分开、政企分开。

  (三)建立商业性国有资产经营机构,把政府的国有资产管理机构与国有资产经营机构分开,规范国有企业的委托代理关系。在我国国有资产总量中,竞争性资产的比例相当高,对这部分国有资产经营管理体制的完善就成了重中之重。一般来说,竞争性国有资产以盈利为基本目标,应通过建立商业性国有资产经营机构来进行经营和运作。从国际经验和上海、深圳等地的试点情况来看,在国有资产管理机构与生产经营企业之间,组建国有控股公司来经营国有资产具有可行性。其优势在于:一方面,国有资产经营机构受国有资产管理机构委托,经营国有资产,使所有者从产权经营事务中摆脱出来,专门行使所有者职能。由于国有资产经营机构是专业化机构,拥有人才和信息优势,因此能够有效配置国有资产、提高利用效率;另一方面,国有资产经营机构能够把政府行政机构、国有资产管理机构与国有资产参与企业隔开,可以缓冲和抑制行政性干预,落实企业的生产经营自主权,从制度上保证政企分开。这种体制在结构上包括三个基本层次:第一层次,建立独立的国有资产管理机构(国有资产管理委员会),代表国家集中行使国有资产所有者职能,实现政府的社会经济管理职能与国有资产管理职能的分离;第二层次,建立商业性国有资产经营机构(国有资产控股公司),受国有资产管理机构的委托专门从事国有资产的运营,实现国有资产管理监督职能与国有资产经营职能的分离;第三层次,国有资产经营机构通过出资对企业或公司参股或控股,取得所有者收益,实现出资人所有者收益与企业法人自主权的分离。

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