从产权角度界定公共企业原因及其对财政体制转变的影响论文
【摘要】本文通过结合当前我国财政体制从由国有资本财政和公共财政构成的统一体双元财政向公共财政转变的大背景，探究学界从产权角度界定公共企业的原因及其对于现实运行中的财政体制转变所产生的负面影响。
【关键词】公共财政公共企业产权财政体制转变在历经多年论争后，在官方政策的推动下，在实际运行中，我国目前已经处于从国有资本财政和公共财政构成的统一体双元财政向公共财政运行转变的进程中。然而在财政体制的转变过程中，理论界对于一些关键的概念仍存在着界定不清的问题，作为公共财政未来运行主要载体的公共企业就是其中之一。目前学界对公共企业的界定有以下两个角度：一是从运行的领域进行界定，认为公共企业是在市场失效领域运行的;二是从产权的所有进行界定，认为公共企业就是政府所有的企业。本文就是对后一种界定方式对于实际财政运行所产生的负面影响的探讨，以及这种界定方式产生的原因的反思。
从产权角度界定公共企业之所以会产生负面影响是因为其模糊了国有企业和公共企业两个内涵不尽相同的概念：国有企业的国有是一种“产权”界定，只要是由*家或政府出资，企业的生产资料归*家所有，*家(政府)在资产比例中完全占有或占有绝对比重，就可以界定为国有企业;而公共企业尽管是由*家或政府出资，企业的所有权或控股权归属于政府，但显然更强调“公共性”。
当前，我国财政现实运行处于从双元财政向公共财政运行的转变过程中，这一转变具体来说就是公共财政的逐渐发展和国有资本财政的逐渐消失。然而，从产权角度对于公共企业这一主要承担公共财政运行的载体进行的界定，模糊了公共企业和国有企业的概念，既不利于公共财政的逐渐发展，也不利于国有资本财政的逐渐消失。
首先，从产权角度界定公共企业不利于公共财政的发展。这种定义方式定会促使公共企业的民营化，进而导致公共企业数量的减少和影响力的减弱。具体说来就是会导致人们对于公共企业进行绩效考评时采用与具有盈利性的国有资本以相同的标准一一市场收益率，从而得出“公共企业无用论”，并引发公共企业民营化的倾向。然而，公共企业的绩效因其“公共性”，追求的是公共利益目标，在实际中所从事的也多为社会所必需的、难以单纯依靠私人企业和家庭的力量来完成一些任务，因而原本就不能指望公共企业在完成这些任务时是有效率的。比如，许多公共企业承载着为广大消费者提供低价公共产品、保证就业稳定等社会目标，而这些社会目标往往是与企业的利润最大化相冲突的。因此，如果我们不能准确地衡量公共企业因完成社会任务而导致的利润损失，也就不能轻易断言其经营绩效的高低。也有许多学者通过对西欧等国及日本的公共企业民营化进程的研究，得出我国也应当实行进行公共企业民营化的结论。这种结论的得出，某种程度上说来也是受到了从产权角度对公共企业进行界定而导致对于公共企业和国有企业概念模糊的影响。我国目前的问题是在于大量的国有企业利用其天然优势处于竞争性领域不退出而导致市场混乱，而不是公共企业处于竞争性领域，因为公共企业本身是不该在竞争性领域活动的。真正应当进行民营化的是那些大量存在于竞争性领域不退出的国有企业而不是公共企业;相反，从公共物品的供给角度来看，我国的公共企业是大大不足的，应该大力发展。至于从产权角度对公共企业进行界定不利于国有资本财政的逐渐消失则主要体现在：其带来的公共企业和国有企业概念上的模糊，会鼓励部分国有资本和公共企业的跨界发展，增加国有资本在竞争性领域运行的合法性和其退出的难度，从而不利于国有资本财政的逐渐消失。
我国当前财政现实运行处于从双元财政向公共财政运行转变过程中，完成这种转变需要国有资本从竞争性领域的退出，而这又需要国有资产自身要可以明确区分为国有资本和非营利性国有资产。而从产权角度对于公共企业进行界定带来的公共企业和国有企业概念的模糊会鼓励部分国有资本和公共企业的跨界发展，许多本应以公共利益为首要目标的公共企业，事实上变成了以营利性为首要目标的国有资本;而不少以营利性为首要目标的国有资本，也借着对于公共利益的部分实现，而在*家迫使其从竞争性领域退出时挺直腰杆拒不退出。于是，概念上的模糊鼓励了实体上的`混合，长此下去，人们看不到的是国有资本的逐渐消失，公共财政的构建完成，而是国有资本财政与公共财政混为一体，二元确实变为一元，但是消失的是公共财政。
那么，既然从产权角度对公共企业进行界定会造成可能的负面影响，那么为什么部分学者仍然偏好从产权角度对于公共企业进行界定呢?这些理由是否又站得住脚呢?造成部分学者习惯于从产权角度对公共企业进行界定的原因主要有以下三点。
第一，从现实来看，我国的公共企业确实是国有的企业。而这一方面是由我国以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的经济体制所决定的;另一方面是由公共企业自身所涉及的领域大多是私人不愿进入或是不能进入的领域所决定的。
第二，从法理上来看，我国国有企业具有极强的公共物品性。“根据中国国有经济的理论、政策和法律规定，我们不难发现国有企业的资产和投资收益使用或享有权具有三个方面的特征：一是全体人民共同享受，有别于集体所有制情况下的有限范围享受;二是全体人民无差别地享受，在社会主义社会人民群众人人平等;三是由于*法及其他法律的保护，任何人无法剥夺其他人对国有资产及其收益的合法使用权。…‘这三个方面的特征，事实上可以转译为国有企业所具有的两个方面的公共物品性质：全体人民无差别地享受意味着国有企业资产或收益的非竞争性使用;*法及其他法律的保护事实上提供了国有企业资产或收益的非排他性使用。”这就使得国有企业和公共企业从公共性角度很难辨别。
第三，从学理上来看，这是对于西方部分学者观点的继承。根据湘潭大学的肖伟志与郭树理的研究：在日本，强调以企业与*家之间的资本联系来确定公共企业的范畴，并强调公共企业是实现政府管制的一种重要方式，通常把中央和地方直接经营或控制的国有企业、地方公营企业或依《特别法》(不是民商法)成立的企事业法人，称为公共企业;在美国，《韦氏英语词典》将“Public Corporation”简单地解释为“为管理特定的公共项目而建立的政府所有和经营的企业。”;在英国，《牛津法律指南》将“Public Corporation”解释为“根据英国成文法设立的占有、管理和经营具有公益性设施和资产的法人公司，它不以营利为目的，资本不划分为股份，也没有股东决举机构”。然而，尽管从产权角度对于公共企业界定有着可能的这样或是那样的理由，这些理由却又都是站不住脚的。公共企业是国有企业，但并不是所有的国有企业都是公共企业;法理上国有与公有的可以通用，也不代表现实中的可以通用;国外有学者从产权角度对于公共企业进行的界定，先不论其合理性如何，是建立在国外以私营经济为主的基础之上的，与我国经济以公有制经济为主体的经济体制是完全不同的。
那么，是否从运行的领域对于公共企业进行的界定就是正确的呢?对此，笔者不敢妄下断言，这还有待于后来研究者的进一步挖掘。但是笔者可以断言的是，在给公共财政的运行载体——公共企业下定义的时候，必须要注重对其公共性的强调。
参考文献：
[1]参见张馨主编：《财政学》，北京：科学出版社，2006年8月.
[2]对于后者的总结，参见罗辉：试论公共企业的性质，经济研究参考，2006年第48期，第11~ 20页.
[3]参见刘仁春：公共企业：政府弥补市场失灵的一项政策工具，《广西师范大学学报(哲学社会科学版)》，2005年7月，第4.1卷第3期，第16—19页.
[4]禹来、昌智：国有企业的公共物品性质分析，《中南财经政法大学学报》，2002年第3期，33~ 37页.
[5]参见肖伟志、郭树理：WTO与我国公共企业立法，载于《北大国际法与比较法评论》，第二卷第二辑.
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