试析高校教职工代表大会制度的变迁与创新

时间:2018-03-29 论文范文 我要投稿

  [论文摘要]在新制度经济学视野下,高校教代会制度事实上已经陷入路径依赖之中,源自高校内部的制度创新已经失去变革的活力和动力。只有引入多元制度变迁主体,多管齐下,自上而下和自下而上的制度变迁方式相结合,才能椎动教代会制度“退出闭锁”,提升制度效率。

  [论文关键词]高校教职工 代表大会 制度教代会 制度创新
   
  一、高校教职工代表大会制度建设亟待加强
  
  高校教职工代表大会制度是我国高等教育的制度创新,也是中国特色现代大学制度的重要组成部分。在现代大学制度建设视野下,坚持党委领导,校长负责,教授治学,民主管理,就必须完善高校教职工代表大会制度,赋予教职工代表大会制度应有的职能和权限,真正推进教职工参与民主管理与监督。遗憾的是,当前“教职工代表大会形同虚设的问题严重”。有调查显示,88.2%的教师认为:“教代会只是走形式,教师提出的意见和建议很少被采纳。教代会只是校长布置作业的工具,学校重大事务的决策权掌握在学校主要领导手里,教师起不到任何作用。”85.3%的教师认为:“作为学校教代会的组织者和工作机构的工会在维护教师权益和执行学校监督方面起不到多大作用,或者根本不起作用。”教职工代表大会制度效率低下,高校民主管理式微,本质上限制了中国特色的现代大学制度建设。加强高校教职工代表大会制度建设已经是高等教育改革的当务之急。笔者试图运用新制度经济学相关理论与方法来解构我国高校教职工代表大会制度,尝试解答三个问题:教代会制度效率低下的根源;低效的教代会制度长期存在的原因;现有制度环境下如何推进教代会制度创新。
  
  二、教职工代表大会制度效率低下根源
  
  制度效率是新制度经济学中的重要概念。林毅夫认为,一项政策或制度的失败往往源于统治者的偏好和有界理性、意识形态的刚性、官僚政治、利益集团冲突及社会科学知识的局限性。我国高校教代会制度效率低下,一定程度上也与此相关。具体而言,表现在三个方面:制度原初设计的不足、利益相关者权力博弈的失衡、制度执行与制度变革的脱节。
  
  1.教职工代表大会制度设计的漏洞和缺陷
  1985年1月教育部、全国教育工会联合颁布《高等学校教职工代表大会暂行条例》(下文简称《条例》)。《条例》从颁布之日起,就存在法律性质模糊的问题。“《条例》在立法主体的安排上缺乏科学性,将其归入行政规章范畴或者归入行业规则范围都是不妥的。”这种立法的模糊性限制了《条例》的执行力。其次,《条例》规定又过于笼统,缺乏实施细则,进一步限制了《条例》的实施效果。虽然《条例》最后一条指出,“各单位可以根据本条例,结合实际情况,制定本单位的教职工代表大会实施细则”,但由于缺乏配套的法律法规对《条例》的落实提供制度保障,最后一条恰恰为各单位执行教职工代表大会制度提供了宽泛的自由裁量权,在缺乏外部强制性制度约束的背景下,《条例》的落实与否很大程度上取决于各单位内部的权力运作。再次,《条例》规定,学校工会委员会承担教代会工作机构的任务,但众所周知,高校工会只是高校教职工的群众组织,它虽然具有维护教职工民主管理权的义务,但并不具备参与学校管理的权力。而在现代大学制度建设视野下,教职工代表大会应该是学校的权力机构。以非权力机构的工会来落实权力机构的教职工代表大会的职能,必然制约了教职工代表大会效用的发挥。
  
  2.教职工代表大会制度利益相关者权力博弈失衡
  教职工代表大会制度是党和政府落实知识分子政策,在高校实行民主管理的重要制度安排。它本质上是扩大高校基层教职工的民主管理权,让教职工参与学校管理的重要形式。由于《条例》在制度设计中的漏洞和缺失,教职工代表大会效用的发挥很大程度上取决于各单位内部的权力运作。因此,高校内部的利益相关者的权力博弈直接影响到民主管理权的落实。我国高校内部权力架构的实际情形是,政治领导权和行政权处于主导地位,教职工的民主管理权从一开始就处于边缘化状态,没有得到应有的重视。尽管也正是在这个意义上,党和政府有意识建立、加强教职工代表大会制度,试图扩大高校民主管理权,以加强对政治领导权和行政权的监督和约束,但在这种背景下建立起来的教职工代表大会制度,如果缺少来自外部的对政治领导权和行政权的监督和约束,其制度效用必然大打折扣。很多情形都表明,来自基层的教职工在行使民主管理权的时候,如果与学校内部的政治领导权、行政权产生冲突时,必然受到来自党委和行政的抵制,而不能发挥有效作用。久而久之,教职工代表大会制度在某些高校实际操作中要么流于形式,走走过场,成为党委和行政落实《条例》的一种摆设,要么“沦为学校行政体制的附庸,失去了本身存在的价值和意义”,甚至更直接的是,有些高校干脆就取消教职工代表大会。
  
  3.教职工代表大会制度的执行与变革脱节
  新制度经济学认为,制度效用的发挥与制度环境存在必然的关联,同一项制度安排在不同环境中的效用可能大相径庭。伴随着我国高校内外部体制机制改革的深化,教职工代表大会制度所处的制度环境也发生了相应的变化,主要表现为高校办学自主权呈现出扩大趋势,大学自治权不断提升,中国特色的现代大学制度建设不断推进。在这种背景下,如果教职工代表大会制度要发挥有效作用,就必须进行相应调整,制度执行与变革必须同步进行。《条例》的出台是国家通过自上而下的方式赋予基层教职工民主管理权,这种民主管理权在高校内部的落实主要还是以国家掌握大学管理权为后盾。随着现代大学制度建设的推进,国家权力逐渐退出,国家将更多的自治权下放到高校,而这些下放权限更多地集中到党委和行政层面。这样,教职工代表大会制度在国家干预和保护退出以后,在权力竞争中必然缺乏应有的保障。因此,如果要保证教职工代表大会制度继续发挥应有的作用,制度执行必须与制度变革同步进行。国家应该在扩大高校办学自主权的同时,有意识地为教职工代表大会制度提供相应的配套政策或进行相应的调整。因此,制度执行与制度变革的脱节是当前教职工代表大会制度效用不高的重要原因。

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