浅谈对《北京公约》和《北京议定书》中各当事国管辖权问题的研究
论文关键词：北京公约 北京议定书 管辖权
论文摘要：《北京公约》和《北京议定书》于2010年签订，这是民航史上第一个以中国城市命名的国际公约，必将成为国际反恐公约中的重要组成部分。《北京公约》是“制止与国际民用航空有关的非法行为”领域中相较于《蒙特利尔公约》而言更新更全面的规定；而《北京议定书》则是对《海牙公约》的修改。两份文件中明显的变化是扩大了各当事国实施管辖权的范围。对于这一问题的研究有助于深入理解两份文件的起草宗旨并为其实施提供理论上的支持。
一、国际航空领域对于航空安全进行保护的历史
ICAO，即国际民用航空组织①，自1963年始，便致力于民用航空领域刑事公约的制定。1963年9月14日在东京签订的《关于在航空器上犯罪和其他某些行为的公约》即《东京公约》，是该组织第一个起草的关于保护航空安全并打击犯罪的国际公约。《东京公约》主要解决了两个问题，即如公约的目的所述的：其一，当犯罪发生在公海等犯罪位置无法确定的地区时管辖权的确定问题；其二，航空器机长对航空器犯罪和危害航空器安全的行为的权利和义务。《东京公约》可以看作是国际上首次对于航空器犯罪之管辖权的有关规定。
紧接着《东京公约》的，是1970年12月16日通过的《关于制止非法劫持航空器的公约》即《海牙公约》。虽然《东京公约》提出了航空安全的问题并试图解决，但是随着国际恐怖犯罪的加剧，其局限性就变得明显了。可以说，《东京公约》的主要贡献在于其为后来的国际公约的制定奠定了法律基础。②与《东京公约》相比，《海牙公约》是专门针对非法劫持航空器行为的国际公约，是一个纯粹的国际航空刑法公约。《海牙公约》规定，凡在飞行中的航空器内的任何人用暴力或用暴力威胁，或用任何其他恐吓方式，非法劫持或控制该航空器，或企图从事任何这种行为，或是从事或企图从事任何这种行为的人的同犯，即是犯有罪行。③公约还规定，各缔约国应采取必要措施，对罪行和对被指称的罪犯对旅客或机组所犯的同该罪行有关的任何其他暴力行为，实施管辖权；并规定，当被指称的罪犯在缔约国领土内，而该国未按第八条的规定将此人引渡给本条第一款所指的任一国家时，该缔约国应同样采取必要措施，对这种罪行实施管辖权。④《海牙公约》是国际法的进步性发展，它有助于在不同的领域形成其他国际文件以及推动在世界范围内有关航空安全的国内刑事法律和程序的发展。⑤
《蒙特利尔公约》，即《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》，该公约相较于前两个公约的范围更大，列举了危害民用航空安全的各种非法行为。但其不足之处在于它仅仅涉及对机上人员攻击而没有提到对机场人员的攻击。关于管辖权的规定同《海牙公约》的规定类似，但是关于普遍管辖权的适用范围有所收窄。
二、《北京公约》和《北京议定书》对于各当事国管辖权的规定
《北京议定书》就管辖权对于《海牙公约》的修改同《北京公约》的规定基本相同。而《北京公约》针对管辖权的规定是：
首先，如果犯罪是在该国领土内实施的；或犯罪是针对在该国登记的航空器，或在该航空器内实施的；或在其内实施犯罪的航空器在该国降落时被指控的罪犯仍在该航空器内的；或犯罪是针对租来时不带机组的航空器，或是在该航空器内实施的，而承租人的`主要营业地，或如承租人没有这种营业地而其永久居所，是在该国的；或犯罪是由该国国民实施的。则当事国应当采取必要措施，以确立其对第一条确定的犯罪的管辖权。
其次，如果犯罪是针对该国国民实施的或犯罪是由其惯常居所在该国境内的无国籍人实施的，那么当事国也可以对任何此种犯罪确立其管辖权。
再次，如果被指控的罪犯在某一当事国领土内，而该当事国不依据第十二条将其引渡给依照本条适用各款对这些罪行已确立管辖权的任何国家，每一当事国也应当采取必要措施，确立其对第一条确定之犯罪的管辖权。
最后，公约规定其不排斥当事国根据本国法行使任何刑事管辖权。⑥
三、对两份文件有关管辖权问题规定的评析
根据以上条款，结合《海牙公约》和《蒙特利尔公约》有关管辖权的规定，笔者认为，《北京公约》和《北京议定书》对于管辖权的规定，有如下几个特点：
其一，增加了一种公约当事国应当确定管辖权的情形，即犯罪是由该当事国国民实施的情况。犯罪由当事国国民实施时，根据一般国际法原理，这一罪行应属于国内刑事犯罪的范畴，各当事国应依照各自的国内法对该罪行予以惩处。公约将这种情况列入当事国应当确定管辖权的情形，似乎有将条约义务凌驾于各当事国主权之上之意。但是从另一方面来说，公约已经规定了其不排斥根据各当事国本国法行使任何刑事管辖权的权利，而犯罪由本国国民实施，各当事国应当依据各自的本国法确立其管辖权。公约规定这一情况应当确定管辖权，是对各当事国刑事管辖权的一种补充，强调了在这种情况下各当事国应当确立管辖权，而不能偏袒其国民。
其二，增加了各当事国可以确认管辖权的两种情形，分别针对其国民是犯罪的对象和有关无国籍人犯罪的情况。由于国民受到犯罪侵害而确立管辖权的情况属于保护性管辖权，这是国际法上确立管辖权的理由之一。公约做出相似的规定无疑扩大了各当事国确立管辖权的范围。但是如此一来便可能导致罪犯所属国和犯罪行为侵害对象所属国在管辖权上的冲突。在这一点上，公约本身并没有提供解决方案。而对于在当事国有惯常居所的无国籍人确立管辖权，则是公约为处理无国籍人犯罪管辖权的确认问题所做的尝试。
其三，增加了拘留罪犯的当事国应当将拘留事实和情况通知的对象，即根据第二十一条第四款（a）项已确立管辖权和已通知保存人的当事国。本条是针对公约第二十一条第四款的规定而增设的通知对象，即对于已经通过国内法确立管辖权的的当事国应当进行通知。这体现了公约试图解决各当事国管辖权冲突的尝试。笔者认为，及时的通知有助于各当事国间就管辖权进行协调，避免不必要的冲突和司法资源的浪费。
最后，公约在第十条首次规定了或引渡或起诉原则，并在第十三条规定了不应以政治犯罪为理由拒绝引渡，在第十四条规定了当事国不承担引渡或者提供司法互助的义务的情形。政治犯不引渡是一项基本原则，但是其例外情况就是航空犯罪中政治犯可以引渡。公约对该情况做出明确规定是将一项习惯法上升为成文法的尝试。而公约第十四条的规定，则为各国拒绝引渡提供了一项合法的理由。