土地储备制度及其实践之评析

时间:2018-04-25 论文范文 我要投稿
关键词: 土地储备 土地储备中心 一级开发企业 实际用地者 
内容提要: 土地储备制度虽然已经付诸实践,但在法律关系方面尚未理顺,应当明确前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心、国土资源管理部门、实际用地者等之间的法律关系,以及实际用地者与国土资源管理部门之间的法律关系,以求妥当地平衡各自的利益关系。 


一、引言
建设用地使用权出让洽商甚至签订合同之时,建设用地可能是尚未拆迁、补偿、安置的“生地”,甚至是尚未征收的集体所有的土地,也可能是已经征收、拆迁、补偿、安置完毕并达到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。属于“熟地”的,有些来自土地储备。广州市、安徽省、重庆市、成都市、上海市和北京市等市,都实行了土地储备制度,使得相当数量的建设用地来自土地储备机构的供应,相应的,建设用地使用权的取得,便以“熟地”作为标的物。
鉴于建设用地使用权与土地储备制度的关联如此密切,而实际运作中也有诸多需要规范和完善之处,国土资源部、财政部和中国人民银行于2007年11月19日出台了《土地储备管理办法》。鉴于该管理办法规定了土地储备制度与建设用地使用权之间的关系,牵涉几方主体及其所承受的权利义务,也鉴于其中某些设计和规定尚有完善的余地,加上实务中仍有未尽符合规定的操作,有必要对其介绍、分析和评论。
《土地储备管理办法》规定,所谓土地储备制度,是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为(第2条第1款)。土地储备工作的具体实施,由土地储备机构承担(第2条第2款)。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位(第3条)。各地应根据调控土地市场的需要,合理确定储备土地规模,储备土地必须符合规划、计划,优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地(第6条)。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划,报同级人民政府批准,并报上级国土资源管理部门备案(第7条)。
关于可纳人土地储备范围的土地,按照《土地储备管理办法》的规定,市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第11条)。因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的,应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准,依法对土地使用权人给予补偿后,收回土地使用权。对政府有偿收回的土地,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第12条)。根据土地储备计划收购国有土地使用权的,土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准,由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商,经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第13条)。政府行使优先购买权取得的土地,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳人土地储备(第14条)。已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第15条)。
关于开发商等用地者从储备的土地中取得建设用地使用权,《土地储备管理办法》规定,市、县人民政府可根据需要,对产权清晰、申请资料齐全的储备土地,办理土地登记手续,核发土地证书。供应已发证储备土地前,应收回土地证书,设立土地抵押权的,要先行依法解除(第17条)。土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发,使之具备供应条件(第18条)。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的,要按照有关规定,通过公开招标方式选择工程实施单位(第19条)。储备土地完成前期开发整理后,纳人当地市、县土地供应计划,由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地(第22条)。
《土地储备管理办法》还规定了特殊的利用储备土地的方式:“在储备土地未供应前,土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物,通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用,应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用,一般不超过两年,且不能影响土地供应”(第21条)。
二、分析与评论
(一)关于土地储备制度的功能和定位
关于土地储备制度的功能和定位,应从以下方面来认识:(1)它改变了我国土地征收和供应的结构,完善了政府垄断一级土地取得与供应的制度。[1]土地储备制度使土地供应方式由“毛地出让”(生地出让)转向“净地出让”(熟地出让),从协议出让为主转向以招拍挂出让为主。[2](2)土地储备制度使土地征收、房屋拆迁成本与建设用地使用权出让的收益分离核算,可以避免协议出让中房地产商与政府在征收拆迁成本、出让金与土地规划参数间不断地讨价还价的现象。土地储备制度割断了用地者与被征地人之间的直接利益联系,可以避免拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩,有利于政府全面而有效地控制土地的利用、开发,更好地实施土地规划。[3](3)土地储备制度不仅具备调控土地供给的作用,也具备调控土地需求的功能,增强了政府对土地市场的调控能力。(4)土地储备制度激活了存量土地的利用价值,对一些地段比较偏僻、开发条件不理想以及闲置的城市土地,土地储备机构统一管理,有利于政府实施土地利用总体规划和城乡总体规划,通过前期开发和整理,作出统一计划和整体安排,加快企业存量土地盘活进度,解决部分企业改制的燃眉之急,实现土地的再开发和再利用,促进土地资源的优化配置,提高土地的利用效率。(5)促进土地保值、增值,加强土地资产管理。(6)有助于防范和化解金融风险。[4]
(二)土地储备机构的法律地位和功能
土地储备机构并非建设用地使用权的出让方,类似于仓储者,它管理着已经储备的土地。建设用地使用权的出让方依然是市、县人民政府国土资源管理部门。实际上,《土地储备管理办法》第22条已经明确了这一点。
(三)储备土地的取得方式
储备土地的取得,按照《土地储备管理办法》的规定(第11条以下)和实务中的操作,大概有土地征收、土地收回、土地购买和土地置换四种方式。
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