浅谈资源管理体制制约西部地区资源产业链优化发展

时间:2017-05-08 论文范文 我要投稿

    论文关键词:资源管理体制 西部地区 资源产业链

    论文摘要:资源产业是西部经济发展各种矛盾的集中表现,资源产业链优化是破解西部经济发展陷入资源诅咒命题的关键。资源产业链优化以资源有效流动为基础,现行资源管理体制存在产权不明晰、市场与行政错位、多头管理、资源补偿不当、政策法规不配套等问题,在提高资源流动成本的同时制约了资源产业链优化发展。
  西部的优势在于资源,西部的矛盾也在于资源。资源产业的发展是西部经济发展各种矛盾的集中表现。实现矛盾转化的核心是从资源到资源产业,再到资源产业链,围绕西部地区的资源开发利用对相关要素进行整合,通过资源产业链优化实现西部经济的可持续发展。但是现行资源管理体制的弊端成为资源产业链优化的约束成本,资源管理体制制约产业链优化发展的核心问题有如下方面:
  一、产权不够明晰
  目前我国矿山企业“多、小、散”的局面虽然得到明显改变,矿山开发布局趋于合理,矿产资源开发利用水平明显提高,但由于矿产资源自然赋存状况、地质条件和矿产资源规划,编制矿业权设置方案和划分矿区范围等约束条件,责任不能落实到位,权利自然无法统一调度。资源所有权模糊,执行者过多,必然导致资源的收入分配扭曲。权力不明,责任便不能落实到位,利益也被各主体相互抢占,从责任的无人问津,到权利争相占有,到利益的加速追求,三者由于国家体制的障碍性被动的细分,导致三者无法相互制约,反而形成了一种恶性循环。现行资源管理体制导致资源开采行业门槛低,掠夺式开采普遍存在,这种恶行循环映射在产业链上,则导致矿产资源产业链有些不完整,有些没有延伸,有些没有集群化发展,这也导致矿业企业规模化不强,集约化水平有待提高,企业结构还需优化,产业链上的各个节点不能有效整合,人为被拆分,不能有效的保护优势企业集聚,不能延伸并拓展资源产业链。
  二、市场与行政错位
  国家是资源的所有者,以资源的开发造福社会,维护经济稳定,但国家由于其客观约束,只能成为资源的虚拟所有者,所有权必须下放给企业或个人才能使资源获得交易权,体现资源的价值。资源的产权不明晰,不能具体落实到产业链的各环节中,个别需要上级定额分配,不能自主调节,即行政与市场错位,价值不能体现在产业链的内循环上,导致企业与市场脱轨。国家在交易资源的同时,也掌握了资源的分配权,为使各地资源趋于均衡,国家有权将西部的资源以廉价的方式转移到其他区域,也正是由于资源的特殊性,与国家政策的干预,导致了在资源的配置上“政府长期以非经济目标代替经济目标,过分强调优帮劣、强管弱、富扶贫的解困行为,也将使企业偏离资产最优化组合的目标。”忽视了各种自然资源之间的内在联系,难以做到资源开发与环境保护的统筹兼顾、协调发展,同时也不利于充分发挥自然资源的整体功能。西部要走依靠资源而不依赖资源的道路就意味着西部的资源产业链需要不断借助市场与行政相结合的举措,进行延伸、拓展、整合,如果行政与市场错位,既不能发挥行政调控功能,也不能体现市场调节的有效作用,导致资源市场化不充分。
  三、多头管理
  矿产资源作为国民经济和社会发展重要原材料,由有色、冶金、化工、建材、煤炭、石油、地矿、武警黄金部队、核工业等11个工业部门参与矿产资源的管理与开发利用,这种单项资源的分割分散管理体制所产生的多头管理现象,导致资源的开发利用缺乏统一的宏观规划,是造成资源浪费、破坏和无序开采的根本原因,对我国经济社会可持续发展战略目标的实现极为不利。如我国国土资源部只负责土地、矿产、海洋的管理,在石油管理权上又分为其他职能部门所管辖。矿产资源的所有权问题上,也出现了不同的各级别的行政机构,石油、煤炭、冶金等一系列的矿产资源开发加工归中国石油天然气集团公司、中国石化集团公司、中国统配煤矿总公司、中国建材总公司管辖;而冶金化工、煤炭等管理又划归于各相应国家局,再经国资委分配至大型国有企业,所以,在矿产资源管理上,出现了多个管制机构。在矿产资源的所有权问题上,也出现了不同的各级别的行政机构,导致多头管理和产权混乱,交易市场中,又出现了国有企业,地方企业,地方政府的分层次交易,各属不同的领导机构,代表了不同的利益。产权的不明晰导致交易时市场的无效性,资源无法有效配置。各行政部门职能交叉,导致多头管理使资源无法有效配置,多重管理也阻碍了资源、资本在产业链上的有效流动。
  四、资源补偿不合理
  西部地区是我国重要的生态屏障区,在维护国家生态环境安全方面发挥着重要作用,其生态环境质量直接影响到东部、中部的广大地区。虽然我国自1993年后出台《矿产资源补偿法》,并统一将资源税由开采方交纳,但我国的资源补偿费率极低,矿产资源平均补偿费率仅在1%左右,补偿费并没有对开采成本造成太大影响,“从国内看, 资源、能源、劳动力等上游产品价格与工业制成品等下游价格相比过低,资源开发的价值增值不合理地向产业链下游集中。从国际范围看,不仅在总体上我国资源价格低于国际市场价格,而且结构性地看,存在着国内与国际资源比价关系的严重不对称。”反而由于税率远低于国外同类矿产费率,使得我国矿产资源成本比国际水平也较低。我国资源费征收面也并未全面铺开,已征得的有限的资源费也没有完全用到生态环保建设中去,造成生态补偿不到位的局面。在中国的财政分权的行政体制下,资源税所在地的征收作用也由于多头管理而被减弱,中央可以绕过地方而直接征收本应属于地方的资源税。
  此外,资源开发与百姓增收比例严重不平等,资源开发企业的利益所得与地方的经济效益联系也不强,以致形成资源的秉赋与所在地人民的贫困形成了鲜明的对比。《望新闻周刊》在许多资源富集地区调查发现:这些受资源开发拉动财政实力迅速增强的地区,均存在令人困惑的“富财政穷百姓现象”,如林市去年财政收入已跃居全省第三位,下辖的神木县成为西部百强县,但是这个财政大市的12个县市区全部是国家级或省级扶贫开发工作重点县;鄂尔多斯市财政收入突破90亿元,下辖的准格尔旗是我国西部地区3个跻身“全国县域经济百强县市”的旗县之一,但是全市的8个旗县也都是国家或自治区扶贫开发工作重点县。由于大型的矿业企业均为中央企业,注册地均在北京等大城市,根据现行税收政策,其所应交的地方税种大都交给了注册地。资源的转移导致了税收的转移,这使区域间的不合理利益分配进一步加剧,使得开采利益只流向央企和上级财政,在地方虽然留下了小部分资金,但由于地方认识不到位,没有将现有的资金用以生态补偿,而是偏重加强城市基础建设,造成挖空的矿山无人回填,导致当地居民所在地生态愈演愈差,居民生活水平提升不上去,生活环境也随之恶劣。

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