试析对我国土地征收补偿水平的思考
论文摘要：我国土地征收补偿标准低、范围窄，不仅损害了农民的利益，而且影响中国经济的长期稳定发展。根据“特别牺牲说”，在征地中应当确立按照“所有权人所失去的，而不是征收者所得到的”作为补偿原则。在我国特定的土地制度下，农村土地的市场价值不是征地中“所有权人所失去的”，因而不应成为补偿的标准。农民在拥有土地时享受到的利益才是土地被征收后“失去的”内容。因此，需要正确评估失地农民的利益损失，按照农民在征地中“所失去的”为依据制定补偿标准和范围，才是保护农民利益的适合国情的有效方法。
论文关键词：土地征收 补偿水平 补偿原则
一、我国土地征收补偿水平的现状
1.征地补偿范围窄。我国《土地管理法》第47条的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。从而将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上，与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均未被列入补偿范围。按照现有规定，不仅那些难以量化的非经济上的损失未列入补偿的范围，而且那些可以量化的财产上的损失，比如残余地分割的损害、经营损失、租金损失等通常所受的损失，以及其他因征地所产生的必要费用，如临时租房费用、律师或专家的代理费用等具有客观价值而又能够举证的具体损失也未列入补偿的范围。事实上，残留地和相邻土地受损很常见，比如被征收的土地可能导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失。另外，被征用土地的新用途也可能降低相邻土地的生产力，比如水污染、河流堵塞或改道都可能降低农作物的产量，额外增加农地投入成本等。我国土地征收补偿范围过窄，无法补偿被征地人所遭受到的全部损失，势必导致农户生活水准的下降，从而侵犯相关当事人的权利。
2.征地补偿标准低。与补偿范围过窄同时存在的问题是补偿标准过低。《土地管理法》第47条规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。同时，《土地管理法实施条例》规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，真正能够到达农民手中的只有安置补助费，按照现有的规定，失地农民能拿到的安置补助费最多只有土地年产值的4至6倍，如果地少人多，那么每个农户拿到的补偿费会更低。因此，虽说经修订后的补偿标准较原来提高了许多，但对失地农民来说，仍然过低，试想，如果土地不被征收，农民可以在集体土地上承包经营至少20多年（许多农村的新一轮承包才开始几年），这就意味着他们可以从土地上获得至少20多年的收益，相比之下，6倍的征收补偿额显然不足以弥补农民的损失，不足以保障发展再生产。土地是农民的命根子，它不仅是农民生产经营的基础，而且在目前农村社保体系尚未建立、劳动力转移又面临困境的情况下，更具有重要的保障功能和归依功能，对社会的稳定和经济的发展存在着广泛的潜在影响，农民一旦失去土地，就意味着失去了基本的生存条件。我国目前的征地补偿费只体现了农村土地作为劳动生产资料价值的一面，而对于农村土地本身所具有的养老保障、医疗保险、最低生活保障、子女就学等社会保障价值功能，以及被征地灭失后所产生的`连带损失的补偿均未能充分体现，充其量只能满足于解决失地农民眼前的经济利益，对于土地本身承载的各种价值功能体现明显不足。
二、提高我国土地征收补偿水平的理论思考
明确征地补偿制度的理论基础，有助于合理地认识对被征收人补偿行为的性质和责任，合理的理论基础也是依法确立公正的补偿范围、补偿标准和补偿原则的理性依据。目前，世界各国的征地补偿理论依据大致有以下几种：既得权说、恩惠说、社会职务说、不当得利说、社会保险说、公共负担平等说和特别牺牲说等。在诸多学说中，“特别牺牲说”具有较强说服力，在实际当中为大多数人们所接受。该学说的倡导者是德国的奥托·麦耶(ottoMayer)。他认为，一方面随着社会经济的发展，国家机能与日俱增，国家公法上活动损害公民权利的现象时常发生，而国家既须完成安全、秩序、公道、自由与福利等目的，故无法终止其活动。所以要求人民忍受各种可能的牺牲乃为必然，但出于公平正义的要求，这种牺牲必须公平。若有不公平情形，片面令人民承担，则必须由国库予以补偿。另一方面任何财产权都不是绝对的，其内容和行使都要受到一定内在的或社会的限制，但这种限制不能超出内在的限度。在他看来，使特定的、无义务的且无应课以负担特殊事由的人，造成其财产上或人身上的损害，便意味着使之为国家或公益而蒙受了特别牺牲。这一点与国家课以人民一般的负担是不相同的。因此，这种牺牲不应该由他个人来负担，而必须由公众平均负担。办法是通过国家从公众的税收——国库中支付，给作出特别牺牲者一定的补偿。即以国家负担的形式，有组织地予以平均化，即经由损害补偿而转嫁给国民全体。他特别强调，由于在公法领域中，“赋予”与“剥夺”全集于单一国家，所以国家予特定人以利益时，应征收费用，对特定人的财产为损害时，亦应予以相应的补偿。唯有如此方才符合自然法上的公平正义精神，并求得国家公益与个人利益之间的协调。
“特别牺牲说”理论可以对行政补偿制度的存在进行较合理的法理解释，同时还可以对补偿原则及标准提供法理依据。该理论认为基于公共利益需要而实施的征收等行为，实际造成了特定社会主体为了社会公共利益承担了其他社会主体未曾担负的负担，构成了特别牺牲，从社会的角度来看这是不公平的，因此必须对这种特别牺牲给予补偿。也就是说，对这些社会主体进行行政补偿是因为“特别牺牲”的存在，其目的是为了消除他们所承担的“特别牺牲”。这样的补偿原因同时决定了补偿范围必须包括所有“特别牺牲”的内容，补偿结果必须要达到完全消除“特别牺牲”的程度，因为，如果没有消除全部的“特别牺牲”，不管剩余多少，程度如何，类别怎样，都意味着“特别牺牲”仍然存在，按照“特别牺牲说”的理论，就仍然需要给予补偿，直至“特别牺牲”完全消除为止。可见，补偿的发生和进程完全由“特别牺牲”来掌控：“特别牺牲”产生，补偿进行，“特别牺牲”消失，补偿停止；“特别牺牲”大，则补偿多，“特别牺牲”小，则补偿少。而所谓“特别牺牲”是对被征收者所受损害的评价，是从被征收者的角度进行的衡量，也就是说，被征收者的得失内容与程度是决定补偿范围和规模的最根本因素。因此，补偿的原则应当确定为按照“所有权人所失去的，而不是征收者所得到的”来进行补偿。因为“征收者所得到的”是征收行为之后的另一件事情，它与补偿的原因及目标无关，自然也不应成为衡量补偿高低的杠杆，权利人“所失去的”即“特别牺牲”的存在才是补偿的原因和决定补偿多少的标尺。