金融领域的原则性监管方式

时间:2017-08-06 论文范文 我要投稿

【摘要】后金融危机时代,各国监管当局都面临着如何实现有效监管的挑战,金融监管方式作为提升金融监管质量的重要组成部分,对其进行相关的研究非常必要。近年来,与传统规则性监管方式相对应的原则性监管方式日益受到金融监管当局和学界的关注。文章基于对国外原则性监管理论和实践的分析,并结合我国金融市场环境,提出原则性监管尽管存在诸多问题,但是作为一种公私融合的监管治理方式,其在监管规范的制定、监管执行、监管文化重塑等三个层面上仍值得我国的金融监管当局吸收与借鉴。

【关键词】金融监管;原则性监管;监管方式

【正文】
   
  引言

  近几年来,国外关于提升监管质量、增强市场竞争力的金融监管改革方案及相关讨论中,在如何重塑监管制度的大框架下还包含了一个关于监管方式[1]的广泛讨论,即“风险性监管”(Risk- based Regulation)、[2]“原则性监管”(Principles-based Regulation,简称PBR)与“规则性监管”(Rules- based Regulation)。[3]原则性监管最初在会计准则、税务、公司治理领域引起关注,目前在金融监管领域,原则性监管问题已被很多国家的监管机构提上议程,如英国金融服务管理局(简称FSA)近年来明确倡导“更多的原则性监管”,并在其“公平待客计划”中实践原则性监管的方式;[4]美国前财政部部长保尔森2007年在“资本市场竞争力”会议上提出美国应考虑采取原则性监管,现任美联储主席伯南克也表示要迈向风险性和原则性监管,[5]因此尽管目前美国证券交易委员会(SEC) 根据其《证券法》仍实施规则性监管,但商品期货交易委员会(CFTC)则已根据《商品交易法》运用了原则性监管的方法来监管交易所、结算组织和中介机构;[6]日本金融厅也于2007年提出“建立更优监管环境”的四个支柱之一即“规则性监管和原则性监管的最优结合”;加拿大、新加坡等国家也在酝酿着原则性监管作为监管方式的争论与变革动向。

  纵观当前国内的有关研究,金融危机促使各界对金融法治状况予以了深刻反思,在诸多议题中鲜有针对原则性监管的讨论,有限的讨论或将其作为“监管模式的新发展”[7]或是“监管理念的最新演进”[8]进行引进介绍和分析,做了有益的学术铺垫,但是研究仍有深入拓展的空间。当今世界金融发达国家,缘何相继将此问题提上实践议程,确值得警醒与理会。由此,即便当下的中国尚未感受金融监管之变的迫切性,然而把握当今世界金融监管发展的脉搏,深入拓展相关问题的研究空间,不是一种有益的未雨绸缪。与此同时还应意识到,基于改革开放三十余年的实践,中国已经吸收与借鉴了域外的大量经验,然而在这一过程中也产生了不少的“事与愿违”。“弱水三千、只取一瓢”,正如本文所探讨的原则性监管也并非完美,因此在“借鉴”时要格外谨慎,选择与我国制度土壤相契合的良性“制度基因”进行培育和发展,以提升我国的金融监管质量。

  一、原则性监管的含义

  援引FSA官方的表述,“原则性监管意味着更多地依赖于原则并以结果为导向,以高位阶的规则用于实现监管者所要达到的监管目标,并较少的依赖于具体的规则。通过修订监管手册以及其他相关文件,持续进行原则和规则间的不断平衡……我们关注作为监管者所希望实现的更清晰的结果,而由金融机构的高管更多的来决定如何实现这些结果。”[9]日本金融厅在陈述金融服务业原则的文件中指出:“……这些原则是一系列行为的关键准则,或者是作为法律或规章等法定规则基础的一般行为规则,并应当被金融机构在从事业务活动中以及金融厅在实施监管活动的时候所遵守…… 原则性监管是一个符合上述原则的监管的框架,它着重强调金融机构自发改进其业务管理活动的努力……原则性监管方法目的在于鼓励市场主体的自愿努力、同时确保其管理自由是建立关键原则之上的,并且这些原则应当是可被观察到的……”。[10]原则性监管是监管方式的一种复杂形式,它可以是形式上的(仅体现在立法层面)、实质上的(仅体现在解释监管规范、监管执法或监管对象内控体系等层面),抑或是二者兼而有之的。从上述两国监管机构对原则性监管的理解来看,原则性监管的内涵包含着共性的因素有以下几方面:

  (一)原则不同于具体的规则,是具有一般性的准则[11]

  关于原则和规则的区分法理学界有很多的研究,通常认为原则具有模糊性、抽象性,并体现了一定的价值维度,其例外不可以完全列举,而适用是通过裁判者裁量;相对而言,规则是确定的、具体的,不具有价值维度,其例外可以完全列举,并由裁判者直接适用规则,“要么完全有效、要么完全无效”。[12]以交通限速为例,规则规定“时速不得超过xx公里”,即事先明确了什么样的行为是允许的,执法者只需确认事实上车速是不是超过xx公里即可;而原则体系下规定“在任何情况应合理、谨慎的驾驶”,则执法者必须先判断“合理、谨慎”以及“在任何情况下”是指什么,进而判断某个驾驶者是否符合这些要求。原则和规则存在着理论上的优缺点,规则通常更加具体、明确,对于特定情况的适用通常是严格的,甚至是僵化的,因此容易被博弈和钻空子;而原则更加灵活,对特定情形更加敏感,且适用上可能更加公平,但是原则具有不确定性、不可预测性以及存在解释上的困难,可能导致监管者享有过大随意性。

  原则性监管意味着不是通过具体、详细的规则,而是更多依赖于高位阶的、概括性描述的监管规范(也表现为一种规则)来确立监管对象在商业活动中必须遵守的标准。Julia Black教授在总结 FSA所秉承的原则的特点时指出:原则(1)具有高度概括性,是全局性、总体性要求,能够被灵活应用于快速变化的行业; (2)包含一些定性的而非定量的用语:通常使用具有价值判断性的用语 (如公平、合理、适当),而不是有明确标准的规则(如“在两个工作日内、营业额两千万”); (3) 目的性的,表达的是规则背后的原因(4)对于不同的情况具有普遍的、广泛的适用性; (5)这些原则大部分是行为性准则,例如要求被授权机构或被授权人进行商业活动时做到诚信、勤勉、合理注意,公平待客以及防止利益冲突; (6)违反一项原则必须包含过错,例如在FSA的监管手册中,判断某个行为是否违反了某项原则, FSA应当负责证明该机构在某些方面具有过错; (7)违反原则可以被公的(而不是私的)监管执法措施所制裁。尽管根据英国2000年《金融服务和市场法案》第150条的规定,原则自身不能引起私权的行使,[13]但FSA的《监管手册》中有些规则可以引起第150条的法定权利的行使,而监管手册中的这些规范可以是高位阶的、目的性的,并难以区别于“原则”条款。应当指出,原则性监管并不必然要求以原则作为采取监管措施的直接依据,但是,英国的FSA近期更倾向于以原则直接作为采取强制执法措施的基础。[14]

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