公共性视角的高等教育财政研究路向

时间:2017-01-13 编辑:kun 手机版

  导语:缘于阿伦特并由哈贝马斯所复活的“公共性”已经成为一种新型研究范式。最近二十年,中国高等教育财政领域发生了深刻的变革,成本分担、财政分权、多元化酬资、学生资助、高校贷款等接踵而来。

  最近二十年来国内外关于高等教育财政的研究进展,从大学公共性视角可以概括为:高等教育财政研究的逻辑起点与现实是从服务公共目的到追求“3E”;西方国家的研究理路是从政府介入到成本分担;中国高等教育财政的关切是从吸引社会投入到关注教育公平;高等教育财政的发展路径是政府责任与市场的有限介入。

  “公共性”是一个具有丰富内涵的话语,半个多世纪以来在人文社会科学的多个领域广泛讨论,其演进的路径从“文学公共性”到“政治公共性”再到“经济公共性”,可以说这种缘于阿伦特并由哈贝马斯所复活的“公共性”已经成为一种新型研究范式。最近二十年,中国高等教育财政领域发生了深刻的变革,成本分担、财政分权、多元化酬资、学生资助、高校贷款等接踵而来。这些变革的一个共同特点就是“市场”因素的介入,其积极意义是促进了世纪之交高等教育大众化的实现,但也引致大学公共性缺失,主要表现在:高等教育财政规模不足、教育机会不均等、教育质量遭受质疑、教育、大学功能窄化。这些问题与世界主要国家高等教育财政领域的走向表现出相同的趋势,诚如Callan和Finney在《公立与私立高等教育财政》的前言中所说:“很难再找到另外一个像美国高等教育财政那样的公共部门,该部门已经发生了巨大的变革却缺乏公众的关注和明确的政策导向。”解决问题的思路是把彰显公共性作为各国高等教育财政改革的价值标杆,回归“大学何以存在”的本真。在此背景下,对我国高等教育财政问题研究的前沿动态和相关热点问题予以简要归纳、梳理和评析显得尤为重要。

  一、从服务公共目的到追求“3E”:研究的逻辑起点与现实

  大学公共性问题是西方学界关注的一个永恒问题,托马斯·杰弗逊1819年建立弗吉尼亚大学时提出的“为国家功用建立的机构必须满足公共需求”观点,100多年来一直是美国公立大学的座右铭。在长期的历史发展中美国人形成了这样的信念:投资公立高等教育,就是投资于自己;公立高等教育是一种公共利益,它肩负着维护和提高公民生活质量的重任。各种形式的高等院校都为公共利益服务。从整体上看,高等教育系统需要受益于市场的繁荣及政府的作用,同时,它又不希望被二者所控制。如果过分依赖市场力量,则有减少公共利益的危险,而这种危险性或许会随投资机会的全球化而加大。应从国家的长远需求出发,把高等教育事业作为优先事项。而且,无论对个人还是集体,高等教育都可以带来合法的、可观的个人利益。政府有必要制定政策,以保护和提高高等教育的公共利益。

  美国州立大学及学院联合会(AASCU)提出,公立高等教育机构必须负责地、有效地、高效率地使用公共经费,必须向公众展示入学情况、学生学习成就以及教育项目质量,以便公众了解和监督公共经费的使用情况。州政府要提供充足的财政拨款,以维持高校学术项目质量,同时又必须维持最低学费水平,以保证所有具有潜质的学生能够平等地、可承受地接受高等教育,联邦政府必须提供充足经费以维持必要水平的学生资助,同时要提供经常性基金以资助高校科学研究。公立高校校长的责任在于坚守高等教育的公共利益,监督教师学术决策等。前美国纽约州立大学总校校长布鲁斯·约翰斯通是国际上最近30多年来在高等教育财政领域建树颇丰的学者。他认为,世界范围内的大学财政与管理改革的背景已出现为公共目的服务的动向。公共目的包括:(1)作为文化的保存者和捍卫者、文化改革的代言人;(2)国民经济增长的发动机;(3)共同抱负实现的工具。这些公共目的被认为是高等教育所应该达到的。这样的高等教育就是公共的,而不管由谁拥有,也不管其收入来自哪里。

  尽管赞成大学公共性的论证看起来很合乎逻辑,然而,高等教育的历史很多是由内部逻辑和外部压力的对抗谱写的,是现实而不是逻辑制约着大学公共性的实现。20世纪80年代初西方各国开始的声势浩大的政府改革运动,以质疑官僚行政有效性为前提,以追求“3E”即economy(经济)、efficiency(效率)、effectiveness(效能)为目标,开启了一个“新公共管理”的时代,深刻影响了世界各国高等教育的发展。Philip A.Woods(1998)的研究指出,在政府分权的同时,对原本由国家提供的公共服务包括高等教育进行种种偏向市场的改造,即政府放松管制,将市场逻辑引入高等教育,让竞争与价格机制引导高等教育机构响应市场的需求,以增强自由选择性和提升办学效率。哈佛大学前校长博克在《市场中的大学:高等教育的商业化》一书中,列举了大量的实例来说明商业化、公司化、商品化是如何危害到大学的教学、科研和校园生活的。

  在中国,20世纪90年代初市场力量介入大学管理,高等教育免费的历史结束,家庭和学生本人成为高等教育成本分担的一分子。急剧扩张的规模以及危机丛生的高等教育财政迫使大学压缩开支,大学自身通过市场机制筹集资金,大学内部引入竞争、效率、成本等市场理念配置资源的做法迅速得到普及。教育与经济的关系被理解为“教育产业化”理论而广受热议,由于其显而易见的缺陷和对教育实践的误导,政府部门明确表态反对“教育产业化”n]。可以说,经济追求在很大程度上在改造着大学的基本功能。正因为如此,联合国教科文组织在1998年出版的《高等教育变革与发展的优先行动框架》中提出,市场规律和竞争法则不适用于教育,包含高等教育。

  二、从政府介入到成本分担:西方国家的研究理路

  国外关于高等教育财政研究的主要内容首先是“政府财政为什么要介入高等教育”的研究。斯密1776年在《国富论》中就提出了政府对青年教育的责任,布坎南从公共产品理论出发论述教育作为准公共产品的效用外溢性,提出政府应该通过税收收入来为教育筹资,增加教育的供给。米尔顿·弗里德曼在《资本主义与自由》和《自由的选择》两书中深入地分析了政府在高等教育中的作用。他认为政府使用税款资助高等教育的理由通常有两个:第一个理由,高等教育除了给学生带来好处外,还产生社会福利;第二个理由,为促进教育机会均等,需要政府的资助。

  英国教育学家韦斯特分析了经济学家提出的关于政府在高等教育中发挥积极作用的六个理由:(1)国家保护未成年人。如果父母无充分能力作出有关子女的正确的教育决策,如让很聪明的孩子只接受较低的教育,国家需加以干预。(2)外部效应。如果存在外部效应,那么高等教育的市场机制必然导致教育的生产量(培养量)低于社会需求量,从而需要或以政府资助的形式或以政府供给的形式采取一些公共措施。(3)高等教育有助于民主。高等教育是民主社会的重要支柱。它为受教育者提供了科学、文化和艺术各方面的广泛知识。(4)机会均等。促进教育机会均等通常是为使用税款资助高等教育辩护的主要理由。(5)寻求共同价值。公共高等教育有助于维系社会的“共同价值”,维护公共利益。(6)高等教育促进经济增长。如果经济增长是国家发展的目标,那么,政府干预高等教育就是合理的。

  布鲁斯·约翰斯通认为,高等教育财政是一个很大且复杂的话题,但“规模、效率和成本”是高等教育财政的三大主题,可以表述为三个问题,即国家愿意对高等教育投入多少总经费?高等教育特别是公立高等教育的单位成本是多少?谁为高等教育成本付费,学生、家长、纳税人、慈善家之间如何分担?他在考察英国、瑞典等多国高等教育的基础上,提出了影响波及全球的高等教育成本分担理论。现在“成本分担”几乎成为世界各国制定高等教育学费政策的理论依据,其理论要点为人所共识,这里无须赘述。需要强调的是,成本分担理论在不同主体之间的分担比例以及个人分担成本带来的入学机会公平研究。

  马克·贝磊在对东亚国家家庭、社区和其他成员分担教育成本进行实证分析的基础上,提出教育成本分担的关键问题是寻找政府与家庭在投资上负担的合理比例。入学机会不公平需要政府对贫困学生予以资助。2001年2月美国学生财政资助委员会发布题为《不容通行:恢复国家对教育机会均等的承诺》的研究报告,展现了联邦政府、州政府和高等院校的政策变化是如何影响不同背景学生的高等教育入学的。大量的研究分析了美国富裕学生和贫困学生在入学方面不断扩大的差距,提出推动整个国家及半个世纪前杜鲁门委员会“关于政府确保不要让财政困难阻止任何有能力的年轻人接受高等教育的机会”的理想实现的建议。日本金子元久的研究指出,日、韩及中国台湾地区高校学生总数中私立大学学生占极大比例(70~80%),但是,高水平研究型大学集中在国立大学,政府分担的高等教育成本占GDP的比例在国际上处于较低水平。为此,他提出东亚高等教育财政模式的新概念。

  三、从吸引社会投入到关注教育公平:中国高等教育财政的关切

  国内关于高等教育财政的研究,是从研究高等教育投资开始的。起初主要是想解决在政府高等教育财政能力有限的情况下,如何吸收社会资金投入高等教育。1997年我国高校学费打破双轨制实行并轨,成本分担研究成为热点。闵、陈晓宇、袁连生的研究回顾了我国高校资金筹集的历史,对教育成本的分类及其计量进行了实证研究,提出了较为完善的高等教育投资多元化理论,并从生均成本、学生付费能力和教育收益等方面论证了我国学费标准的制定依据,对学费和学生资助体系进行制度设计。靳希斌等对政府的微观利益做了界定,如定义了公共成本与公共收益的概念,认为公共成本是指政府为培养大学生而投入的资源,公共收益则是指受过高等教育的人比高中毕业而没有接受高等教育的人向国家多交纳的税金。对于个人成本补偿的额度,提出应以接受高等教育的学生在成本补偿之后的收益率等于社会的平均投资收益率或银行利率为其上限。

  伴随着高等教育规模的扩张、学费水平的变化和各类资助政策的实施,高等教育的公平越来越引起人们的重视。高等教育财政公平性的内涵包括机会公平、资源分配的公平和结果的公平。有学者采用实证的方法就成本补偿、学生资助、公共教育资源配置、财政分权等中国八十年代以来主要高等教育财政政策对高等教育公平的影响进行了分析研究,得出了如下结论:我国高等教育在整体上表现出不公平的状态,无论入学机会、成功机会还是公共教育资源受益分布均呈现出向社会优势群体倾斜的趋势,而社会劣势群体则处于不利地位。有学者运用“市场失灵”予以解释,认为市场机制对教育的介入是有条件的。“教育消费的排他性”和“经营者追求个人利益的最大化”往往会导致消费者之间教育机会与教育条件分配的不公平,教育服务的提供者因一味追求个人利益而利用“信息不对称”等市场机制运作的特点降低教育的标准或质量,甚至欺诈消费者。

  学生资助政策体系是高等教育公平与效率的基础。有研究认为,为了更有效地改善低收入家庭学生的入学机会,首先应丰富资助的种类,并针对不同的收入群体实行不同的资助组合;其次,进一步扩大贷款发放机构和学生贷款发放范围,在具体实施时,可根据具体需要和目标,由不同的机构发放不同性质的学生贷款;再次,政府应承担更多的学生贷款风险,如政府分担一定比例的本金和提供风险担保等,并建立减免贷款的特殊制度,以鼓励毕业生到边远地区或国家急需的地区和行业工作。进一步的研究建议,政府应支持发展经营学生贷款的机构组织,引导中介组织介入高校学生贷款的管理流程,发展学生贷款资产证券化业务。政府重点在于发挥间接管理和宏观调控职能,促进由政府补贴的学生贷款的公平性。

  高校通过银行贷款融资现象出现后,相关研究受到重视。介新在还贷危机尚未爆发前的研究对贷款发展持积极乐观的态度,认为普通高校贷款是用明天的预期收益加快发展,迅速达到规模效益,是现实生活中高等学校自主发展的创造。在国家经济持续快速发展、教育成本分担机制逐步建立并完善的前提下,高校的国拨经费和学费收入都会不断增长,高校总收入中用于还本付息的比例会逐步加大,赤字运转的周期不会太长,金融风险可以化解。林莉则是在贷款危机凸显后,从大量实证研究的基础出发,对高校贷款中的若干理论与实践问题进行了研究,总结并反思了我国高校贷款中的诸多深层次问题,更多的则是对我国高等教育未来发展的忧虑。

  四、政府责任与市场的有限介入:高等教育财政的发展路径

  市场化改革给高等教育财政带来了巨大变化,引起了人们对大学公共性研究的持续关注。谢维和从大学的功能和价值角度讨论大学公共性,认为公共性是大学最重要的功能和价值,是大学的办学方向。大学经费结构的变化,对大学的公共性和发展公共利益的责任构成尖锐的挑战。劳凯声指出,20世纪80年代以来的教育改革,“使原有的社会关系以及由此产生的利益关系和利益机制发生了变化,一种新的利益格局正在形成,并极大地冲击着传统的教育公益性理念。这导致人们在逐步认同这种利益结构的合理性的同时,开始对切身利益的得失越来越具有敏感性,并成为对社会现实满意程度的一个主要评价尺度”。有研究表明,政府干预大学的合法性基于大学的公共性,在不同的政治经济体制下,政府干预大学的边界是不同的。宪政政府干预大学止于教育自由、学术自由与大学自治,其干预的目的为提供教育与科研经费,维护教育公平,保障教育质量与学生受教育权利以及学术自由。有学者认为,需要重新认识市场介入后大学的变革,把市场作为政府途径的有益补充,丰富大学公共性的实现途径。大学公共性的主要内容体现在以下四个方面:(1)平等的高等教育机会;(2)教育质量;(3)提供人力支持和智力支持;(4)公共责任。我国大学既不能完全市场化,又不可与市场完全脱离重回象牙塔,而应该通过正确处理大学办学自主权与公共性、大学的产业属性与公共性之间的关系,进行市场导向的大学变革,走中国式大学的变革路径。在政府的有效监管下,对市场介入大学进行限定,不能违背大学的公共属性,通过市场与政府之间的协调,使大学、政府、市场三者之间的利益从倾斜重新走向平衡。

  当前,整个经济社会发展的政策背景是政府职能转变,财政政策从建设财政向公共财政转轨。虽然所有关于公共教育财政的研究在政府应该加大教育投入上形成了共识,但是,这些研究要么是不关涉教育内部财政区分的宏观层面的,要么是只强调政府的义务教育财政责任的研究,关于高等教育财政领域的研究以及政策导向,显得十分欠缺。今后,应该以实现大学“公共性”作为高等教育财政的价值标杆,从公共性视角建立具体的指标,深入、客观地研究和分析市场经济条件下我国高等教育财政的变迁及其带来的公共性缺失,比较借鉴国外高等教育财政的新进展,提出解决大学公共性缺失、完善高等教育财政政策的具体建议。

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