浅谈大学生申诉制度的法治思考
摘要：随着高等教育法治化的逐步深入，特别是《普通高等学校学生管理规定》的施行，高校已普遍建立了大学生申诉制度。探究大学生申诉制度的法理依据，阐明大学生申诉制度的法治价值，构建程序公正的大学生申诉制度，从而切实维护大学生的合法权益，应当受到高等教育理论与实践的关注。
关键词：申诉权、申诉制度、法治、大学生权利
2005年教育部颁布的新《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)，充分体现了“以人为本”的思想，专设了大学生权利与义务章节，细化了《教育法》中大学生的申诉权，对大学生申诉处理机构、处理时限、处理结果、处理程序等作了较为具体的规定，这为大学生申诉制度的有法可依、有章可循奠定了良好的基础。但由于《规定》自身的原则性与笼统性，高校如何将大学生申诉权从“纸上的权利”变为“行动中权利”，构建合理的大学生申诉制度，切实维护大学生的合法权益，仍是值得探讨的理论与实践课题。
一、大学生申诉制度的法理依据
从法理上分析，大当翅上申诉制度是权利制约权力的必然要求。我国目前组织机构中，高校作为事业单位根据其从事不同法律活动，具有民事主体和行政主体的双重身份，其行政主体的身份是依据有关法律、法规的授权而获得的。《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》、《规定》授予高校享有学籍管理、对学生的奖励、处分、学位颁授等权力，这种权力的行使具有明显的单方意志性和强制性，具有行政权力的特质。“公立学校不仅是一个社会组织，还是根据教育法的授权或行政机关的委托而行使国家公权力的授权组织。为保障教育公务的顺利实施，法律授予它一定的行政管理权，当它在行使这些权力的时候，它与学生的关系不是平等主体之间的合同关系，而是一种特殊的行政关系。
为了减少权力的负面效应，权力制约成为必然。权力制约的方式有多种，除受到权力制约外，还应受到权利的制约，即公民权利制约国家权力。权力受权利制约的理论依据是公民权利既是国家权力产生的基础或前提，又是国家对公民应承担的义务和责任。大学生申诉制度确立的大学生申诉权是对权力的一种抑制和反抗，是保障公民基本人权，恢复社会正义，补救侵害行为的重要手段。公民的合法反抗和救济无疑会增大公权力滥用的成本和风险，从而极大降低公权力被滥用和腐朽的可能性。
现代法治理论中的“无救济即无权利”理念也为大学生申诉制度提供了法理依据。“权利保护机制的发达并不意味着侵权现象的消失。任何发达的权利制度都不可能在事实上消灭侵权。权利保护机制进化的意义在于，给侵犯人权和公民权利的行为从程序上和体制上设置必要的障碍，并在侵权一旦发生时，能及时地施与救济。前述的《教育法》第42条对大学生权利救济作了两种规定:一是以申诉为主的行政救济，二是以诉讼为代表的司法救济。
比较两种权利救济方式，申诉制度应当成为大学生权利救济的主要渠道。申诉制度作为一种法定的非诉讼救济制度具有救济效率高、救济成本低、救济范围广的优点，所以将大学生申诉制度作为诉讼救济的前置程序。司法救济尽管具有中立性、终极性和权威性的优势，但也存在着时间长，程序复杂、费用高，执行困难等不利因素。从教育实践来看，学子告母校的诉讼案的出现，多数是由于校内申诉渠道的缺失或不畅，大学生为了维护自身的合法权益被迫走向法庭。从司法实践着，由于司法资源的.有限性和行政诉讼理论的模糊，特别是受公法上特别权力理论的影响，某些行政关系，特别是某些内部行政关系，往往留给组织内部的制度、纪律、职业道德或政策去调整。例如，《行政诉讼法》第17条规定，行政机关对行政机关的工作人员的任免、奖惩等决定，不得提起行政诉讼，人民法院对该类案件不予受理。由此及于高校与学生的管理关系，有时因被定性为内部行政关系而被排斥在行政诉讼法的调整范围之外。因此，“建立健全高校学生权益救济体系的重点应是建立与完善学生申诉制度，其中校内申诉制度的建立与完善是当务之急、重中之重。
二、大学生申诉制度的法治价值
大学生申诉制度作为现代大学制度的组成部分，其创设是依法治校的具体显现，实施过程将彰显法治在校园建设中的价值所在。
首先，大学生申诉制度有利于大学生树立法治观念。大学生在行使申诉权时，要提出书面的申诉理由和意见，必须对有关的规章制度进行认真细致的学习领会，对自己的行为后果进行深刻的剖析反省，这个过程实际上就是大学生自我法治教育的良好形式。这种形式，有益于大学生用理性的眼光审视关涉自身合法权益的高校教育管理行为，并对违法或不当的教育管理行为提出质疑和批判，这种质疑和批判有助于大学生法治观念的养成。
第二，大学生申诉制度有利于高校管理者确立民主意识。高校在长期的教育管理实践中，总是习惯于把学生视为被动的教育管理对象，简单化地把学生置于预先设定的教育目标体系和规章制度中进行塑造和管理，而不是将学生作为教育法律关系中的平等主体来对待。大学生申诉处理机构接受大学生申诉，必须认真听取他们的申诉理由和意见，这既是跟大学生保持积极的面对面的交流沟通过程，也是帮助大学生用正确的观点和方法分析事物的过程。大学生申诉制度使得学生与管理者有了理性的对话场所，通过充分、平等的说理过程，有效地疏通双方的意见分歧。因此，大学生申诉制度使管理者摆脱传统“师道尊严”的束缚，淡化自己与被管理者的地位差别，确立与被管理者的平等意识。在民主氛围下，申诉大学生更宜从客观公正的立场出发看待高校的教育管理行为，增加对高校教育管理行为的理解和认同，心悦诚服地接受学校的处理决定。
第三，大学生申诉制度有利于保障高校自治权的依法行使。高校作为研究和传播高深学问的场所，组织系统是以学科专业为基础的。为了保证高校的正常运转，高校内部存在着行政权力和学术权力两种权力架构，这是高校与其它组织机构区别的重要标志。与之相适应，高校内部存在着诸多需要通过自治权解决的问题，尤其是在学生管理中涉及学术评判的领域(涉及毕业证、学位是否颁发或授予以及是否录取、退学、留降级等)。为了便于高校内部事务的管理，增加高校办学活力，赋予高校自治权成为各国高等领域的通行做法。我国的《高等教育法》赋予了高校依照章程自主管理的自治权。大学生申诉制度作为高校内部的纠纷解决途径和争端化解机制，本身就是大学自治的一项重要内容，其独立的运作过程正是高校自治权的重要体现。人的有限理性表明，高校自主管理的合法性，不等于其具体管理行为的合法性。大学生申诉制度给予高校管理者对现有管理制度和行为重新审视的机会，高校管理者如果发现其管理制度和行为确有不合法或欠缺正当性的情形，可以自行纠正，减少自治权侵犯个体合法权利的危险性，保障了高校自治权的依法行使。 第四，大学生申诉制度有利于和谐校园建设。依据社会冲突理论，冲突是社会的常态。“冲突经常充当社会关系的整合器。通过冲突，互相发泄敌意和发表不同的意见，可以维护多元利益关系的作用。冲突还是一个激发器，它激发新的规范、规则和制度的建立，从而充当了利益双方社会化的代理者。”因此，和谐的高校校园不是没有矛盾和冲突的校园，而是矛盾和冲突有着理性化的解决通道。和谐高校的基本价值取向是“以人为本”，核心就是人们常说的尊重人、关心人、培养人、激励人，又可以理解为尊重人的权利价值、关心人的权利实现、培养人的权利意识、激励人的权利追求。大学生申诉制度的建立，大学生在申诉权的行使过程中逐渐地形成主体意识和发展主体能力，使他们能从容地以权利主体的身份融人纷繁复杂的社会，并获得对自身合法权利进行维护救济的主体能力。事实上，很多学校与学生之间的纠纷并不存在真正的法律问题，而且即使存在着法律问题，学生往往也只是因为学校没有给予他们诉求的权利和途径。因此，大学生申诉制度作为更加人性化的纠纷解决机制，“这将有效地萌发学生的主人翁意识，开辟学生参与校园民主管理的新途径，激发学生关心学校事务，参与学校建设的热情，为学校的充分发展创造一种宽松和谐的环境。”