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谈改革视角看养老保障模式创新的制度取向
论文关键词:事业单位 养老保障 制度改革 模式创新
论文摘要:养老保障制度是社会保障制度的重要组成部分。根据国家事业单位的改革要求，必须实现传统的养老保障制度到现代养老保障制度的转型。在这一转型时期里，要求实现养老保障制度的创新。即实行社会统筹与个人账户相结合的办法，建立科学的养老金增长机制，建立企业年金制度和个人养老储蓄计划。
养老保险制度作为社会保障的重要内容，其目的在于为公众提供基本的生活保障，因此只能立足于保障的公平与保障的效果。我国的养老保障制度包括城镇企业职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休制度和农村养老制度。目前，机关事业单位仍然执行传统的离退休制度，离退休费由财政或者单位负担，离退休金按本人工龄和工资计发。农村基本以家庭养老为主，还没有形成一个普遍性的社会养老制度。养老保险模式改革应该建立在公平的原则基础之上，并且通过各利益阶层的充分博弈之后再行推出。而传统的社会养老保障模式，在合法性与合理性上无疑都有所失当。从人力资源社会保障部获悉，2008年，养老保险省级统筹加快推进，全国有17个省份实现了省级统筹。根据国家事业单位的改革要求，必须实现传统的养老保障模式到现代养老保障模式的转型，因此，实现以人为本养老保障模式的制度创新，就显得尤为重要。
一、实行杜会统筹与个人账户相结合的办法
根据国家事业单位的改革要求，要建立和健全养老保险制度新模式，必须从理论和实践上着力解决好个人账户空账运行问题。逐步做实个人账户，向部分积累制过渡，这是符合我国现阶段实际的最优选择。“一般来说，现收现付和基金积累适当结合应该是最优的体系”;“部分基金积累可能是使保险收人在长期内实现最大化的最优办法。”在付出成本最小的情况下做实个人账户，有三个有效途径。
1、分类实施。在推进东北等老工业基地社会保障试点的基础上，对于养老保险基金结余较大、地方财政实力强且不需要中央财政补助的经济发达地区，可以先行一步，鼓励这些地区做实个人账户，尽早形成可运营的基金积累，其他地区可逐步渐次推进。
2、逐步做实。一是在全面做实个人账户之前，可先将社会统筹基金和个人账户基金在管理制度上“统、账”分开;企业缴费全部纳人社会统筹部分，个人账户规模统一为本人缴费工资的8%。个人账户基金的多少，取决于个人缴费额和个人账户基金收益。个人账户只能用于参保人员养老，不能提前支取。参保人跨地区流动可以转移养老保险关系和个人账户储存额，参保人员死亡，个人账户基金可以继承，从而为做实个人账户奠定基础。二是对需要各级财政补助的地区，根据基金承受能力，采取从5%左右起步、逐步做实的办法稳妥实施，补助资金由中央和地方财政共同负担。三是锁定“空账”，现时起步。即对已经形成的个人账户空账运行部分不再弥补做实，锁定本金，仍然按照老办法记载名义利息，在本人退休时通过养老金发放逐年偿还。
3、梯次推进。已经做实的个人账户资金形成了积淀，如果把这部分资金用好用活，可以有效解决做实账户的近期财政压力问题。每个地区做实个人账户，需要地方财政一次性补助的资金已在地方预算中做了安排。就全国而言，做实个人账户的资金压力主要在中央财政。由于中央财政对第一批做实账户地区的财政补助资金已经进入了预算盘子，不再成为新增支出压力。个人账户做实后形成的基金除一部分投人资本市场运营外，大部分仍然以储蓄存款形式存在。这样，国家可以发行社会保障专项国债，特许个人账户基金购买，再用专项国债资金继续支持对第二批做实账户地区所需要的补助资金，并依次逐年滚动。据测算，仅首批做实个人账户的辽宁省就已经形成了80多亿元的基金积累。个人账户基金支出具有分散的特点，为把国债逐步分摊到各年的财政预算中消化创造了条件，一般不存在偿付风险。只要灵活调度基金，既可以分散当期资金压力，又达到了实现“名义账户”向“实体基金账户”转变的目的。
二、改革养老金计发办法，强化激励和约束机制
国家关于事业单位养老统筹改革要求，养老金计发办法是养老保险制度的核心内容，是衡量养老保险所体现的社会政策目标实现程度的重要标志。计发办法的调整和改革能够解决养老保险基金支付的供求矛盾，合理实现参保人员的切身利益。因此，进一步改革养老金计发办法，强化激励和约束机制，具有重要意义。
1、改变个人账户养老金按固定的退休人员平均余命(退休后的生存年限)10年(120个月)均摊的办法。目前，我国退休人员平均年龄与人均预期寿命之间相差17年，这意味着绝大多数退休人员个人账户养老金都要从统筹基金透支。随着生活水平的提高，人的寿命还将延长，透支现象会愈加严重，而且制度本身也起着刺激提前退休的作用。这次改革，实行个人账户养老金发放标准由个人账户基金额除以本人计发月数所得。国家统一制定退休年龄与预期寿命相关的“个人账户养老金计发月数表”，退休年龄越小，计发月数越多，反之亦然。这样可以在一定程度上扼制透支和提前退休的倾向。
2,改革基础养老金按固定比例发放的办法，注重体现激励机制。原办法规定个人缴费累计满15年，就可以领到职工平均工资20%的基础养老金。缴费年限与基础养老金水平脱节，多缴费却不能多得。这不仅影响人们的缴费积极性，而且在制度上留下达到最低年限就中断缴费、逃避义务的漏洞。据统计，2007年全国就有高达650万人非正常中断缴费。这次改革明确提出缴纳养老保险费要至退休年龄为止。实行基础养老金与缴费年限挂钩，每缴费一年发给1%的基础养老金，上不封顶。基础养老金的基数由当地职工平均工资和本人指数化平均工资的平均值决定，前者体现了社会公平，后者体现了个人的收入水平差别及缴费贡献，把公平和效率有机地结合起来。
3、妥善解决新旧办法的过渡问题。对“中人”在发给基础养老金和个人账户养老金的同时，再发给过渡性养老金。决定过渡性养老金的标准的因素，为职工的平均工资、本人平均缴费工资指数、个人在建立养老保险个人账户之前的视同缴费年限(工龄)以及过渡系数。设立计发办法改革过渡期，通过5年左右的时间实现新老办法平稳衔接。
三、建立科学的养老金增长机制
合理的养老金增长机制受多方面因素的影响，包括退休年龄、养老金的替代率、职工工资增长水平和消费价格等。从我国养老金水平的实际出发，建立科学的增长机制，需要把握好以下几个环节。
1、适时推迟退休年龄，控制养老金支出总量过快增长。退休年龄大小与养老金支出总量增长成正比，与人均增长水平成反比。我国现行偏低的退休年龄规定已不适应社会经济发展状况、人口平均预期寿命和社会保障制度模式转轨的需要，特别是受利益驱动和企业调整改组影响，促使许多职工选择提前退休，形成“提前退休潮”。1999-2007年提前退休的人数占当年退休人员的15%-23%。据测算，仅提前退休人数5年就减收多支养老基金合计958亿元，对基金平衡产生了很大的影响。只有减少退休人员数量，才能使应当享受养老保险待遇的老人的养老金水平得到提高，过上安逸的晚年。首先，可以用10年时间将中国职工退休年龄延迟到男65岁、女60岁，接近于世界职工正常退休年龄的平均水平。其次，将从事特殊工种和因病提前退休政策改变为企业内部退养政策。少数特殊工种职工因职业原因或者因疾病不能继续工作的，可以提前退出工作岗位，由企业按规定发放生活费并继续缴纳社会保险费，把提前“退养”与领取养老金分开，待达到法定退休年龄时再进人领取养老金的行列。有一种观点认为，推迟退休年龄将会加剧就业困难，中国就业压力大，只能维持现行的退休制度。其实不然。偏低的退休年龄，并没有影响退休人员劳动能力发挥，许多退休人员一面领取社会养老金，一面通过返聘和二次就业仍然在工作岗位上。在现行的市场就业体制下，政府无法也无权阻止退休人员隐性就业，同时由于用工单位不用为其承担社会保障费用而更愿意雇佣这些人，从而形成了对其他就业人员的挤压效应，反而不利于扩大就业。因此，如其提前退休发放养老金，不如对大龄人员就业给予社会保险和岗位补贴优惠政策。
2、保持合理的替代率。养老保险的替代率是评价养老金增长水平是否合理的重要指标，即指退休人员得到的养老金相当于在职职工工资的比率。国际劳工组织1952年《社会保障(最低标准)公约》规定，替代率标准应当达到:以普通成年男工工资为基数江资应当按照正常工时的工资标准确定;替代率至少达到40 %.2000年我国的平均替代率为71%，总体水平较高，而且地区之间的离散度很高，甚至在有的地区超过100%。
如何使替代率达到一个合理水平，应当把握这样几点:一是替代率的确定要以当地的一般生活水平为参照系，能够保证退休人员的基本生活需要，并随着经济发展不断得到改善。二是根据不同地区职工收人的差别，替代率应确定在一个区间内，而不是单一指标。退休人员与在职职工相比，虽然减少了个人所得税、各项社会保障费、劳动力教育培训费用以及法定抚养义务等开支，却又增加了医疗保健费用的支出。综合收支变化和劳动贡献的因素，把全国替代率区间定为60-70%是比较可行的。收入水平高于全国平均水平的地区应控制在60%左右，收人水平相当或者低于全国平均水平的地区应控制在70%左右。三是使用计算替代率的基数指标应当统一为“在职职工平均工资”，以减少不确定因素对替代率的影响。
3、养老金增长要考虑物价增长和工资增长的综合因素。过去，养老金增长主要与在职职工的工资增长挂钩，这样虽然能够直接参与社会经济发展成果的分配，却造成养老金支出的巨大压力，而且形成了收人攀比现象(即企业退休人员攀比机关事业单位退休人员，退休人员攀比在职职工)。工资是与经济效益相联系的，养老金与工资增长挂钩，显然不利于劳动生产率的提高。养老保险原本是再分配领域的机制，却错位成了初次分配手段，这是不科学的。退休人员获得退休金的用途是为了保证自身基本生活需要，养老金增长应主要考虑依据消费价格指数的变化而调整，同时兼顾职工工资增长因素，适度分享社会进步的成果。特别对于退休时期早、养老金水平相对较低人员在调整养老金水平时应给予适当倾斜。
四、建立健全企业年金制度和个人养老储蓄计划
多层次的养老保险模式是我国养老保险制度模式的重要特点，也是事业单位养老模式改革的主要目标。企业年金和个人养老储蓄就是除基本养老保险之外的两个支柱。
1、积极发展企业年金制度。企业年金制度，是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上自愿筹资建立的补充养老保险制度。基本养老保险制度为退休人员提供退休收人保障，以满足其最基本生活的需要。发展企业年金，可以增加职工的养老金积累，成为职工退休后生活的补充来源，使退休人员的老年生活更加宽裕。企业年金体现了企业经济效益和劳动者贡献的差异，作为联系企业和职工长期经济关系的重要纽带，对于企业吸引人才、增强企业凝聚力和竞争力具有积极作用。建立企业年金，还可以优化金融资源配置、促进资本市场的繁荣。
我国企业年金制度采取自愿的原则，建立企业年金的企业一般应具备三个条件:参加基本养老保险并按时足额缴费;经济效益状况良好，具有一定的经济负担能力;建立了企业福利集体协商机制，有健全的民主管理制度。
建立企业年金可以考虑将目前由企业承担的各种统筹外项目归并到年金之中并形成制度。这样既能解决困扰企业的难题，又使得退休人员不至于因企业管理经营制度变化而影响既得利益。企业年金实行完全积累制，采用个人账户方式进行管理。企业年金实行缴费确定型模式，具体的缴费方式可以有多种组合，既可以由企业和职工共同承担，也可以由企业全部承担，分担比例通过协商确定。国家对企业年金给予税收优惠，企业年金单位缴费在工资总额4%以内部分，可以在成本中列支。企业年金实行市场化管理运营。劳动保障行政管理部门制定年金管理中介机构和年金运营机构的准人条件，根据金融机构和基金管理、运营公司的申请，对符合准人条件的机构给予准许从事企业年金管理运营的许可。企业自主选择委托运营公司和企业年金账户管理中介机构，受托机构按合同负责年金的管理运营，实现年金保值增值，确保基金安全。政府不参与企业年金具体运营管理，但负责制定规则，加强对年金运营的监督，依法披露基金管理运营公司负债和投资风险等真实信息，实施对金融秩序的监管。
2、建立个人养老储蓄计划。这项储蓄计划应与一般储蓄有所不同。一是限额定期。养老储蓄作为基本养老金的补充，额度不能过大，一般可按当期城镇居民人均消费支出水平的1/3或1/2乘以10年的总额为上限。这项储蓄应为长期存款，一般在退休时或退休前死亡时才可以支取本息。二是给予减免利息税优惠，提前支取则不能享受这个优惠。三是参加人员应属于基本养老保险参保人员并履行缴费义务，采取自愿加入原则。养老储蓄计划一方面作为养老金的补充形式增强了劳动者自我保障能力;另一方面又为经济社会发展提供了长期稳定的资金来源，也是世界各国养老保险改革的重要举措。
3、逐步提高养老保险的统筹层次。社会保障制度比较健全的国家的养老保险普遍实行全国统筹。我国人口众多，地区发展不平衡，目前还不具备完全实行全国统筹的条件和基础。因此，在实际中，应着眼长远，分清责任，分步实施，逐步提高养老保险统筹层次。
第一步:应推进养老保险省级统筹。争取在短时间内，在一省范围内，实现养老保险基金统一征缴、统一管理、统一调度。把养老保险企业缴费比例和计发办法一致起来。设立调剂金，加强省级基金在区域内横向调度使用的力度。对社会保险经办机构实行省级垂直管理，养老保险个人账户基金进行统一运营，以保证基金安全。同时，应注意落实地方政府的责任，实行定额补助，自求平衡。
第二步:应向基础养老金全国统筹过渡。用10年或更长一些时间，实现基础养老金全国统筹，在更大的范围内体现养老保险的公平性。但是，全国统筹不等于一个标准，还要根据各地收人水平和消费价格水平的差距，执行若干个区域标准。
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