政府间养老保障责权划分的机制选择

时间:2017-07-15 论文范文 我要投稿

  论文关键词:养老保险;责权划分;多级政府;协商机制;公民参与

  论文摘要:政府间养老保障责权划分已成为当前我国养老保险制度改革、完善过程中面临的突出问题,而寻求合理的责权划分机制则是其中的基础性、关键性环节。我国政治上的单一制和地方分权的财政体制,决定了单纯依靠中央的强力命令,无法实现责权的有效划分。而基于平等对话基础上的协商机制则是政府间养老保障责权划分的可行选择。同时,积极引导公民参与,可以有效监督政府的行为,保证责权划分结果满足公民的利益诉求。

  一、问题的提出

  改革开放的30年,也是我国养老保险制度不断调整、改革、发展和完善的30年。我国养老保险制度改革的本质是政府与市场责任边界不断厘清的过程。当廓清政府与市场的责任边界后,如何划分各级政府在养老保险制度中的责权就显得十分必要。实际上,由于政府掌握着养老金政策制定的话语权,在政府间责权划分不清的情况下,为了转嫁责任,会存在一种向市场倒逼的机制,其实质是对政府与市场边界的再调整,我国养老保险制度运行中的隐性债务问题就是典型表现。

  养老金制度中政府间责权划分涉及两个基础性问题:第一,政府间责权划分的机制是什么,即如何划分,最终的结果是如何达成的;第二,政府间责权划分原则是什么。从理论上说,政府间责权划分应以促进和实现社会福利最大化为原则;但是,养老金制度中的政府间责权划分不仅仅是一个经济学意义上的最优化问题,而且是一个公共决策问题。对一项具体的公共事务决策问题的研究,必须将其放到特定的政治经济环境下来分析才能更好地体现其实践价值,才能使政策建议更具可操作性。因此,基于特定政策环境下的政府间责权划分机制的研究就成为合理划分各级政府养老保障责权的基础性和关键性间题。

  国内学者对政府间养老保障(或社会保障)责权划分问题的研究比较少,仅有的几篇文献也多是基于公共物品理论及国际经验的介绍,提出相应的划分原则和划分方案。从责权划分机制角度研究的成果更是鲜见,李绍光的研究具有代表性,他指出政府间社会保障责权划分必须建立良好的民主决策机制,比如在地方建立养老基金理事会和健康基金理事会。相对于国内研究的缺乏,国外学者对政府间责权划分的决策机制、影响因素等的研究则较为深人。菲利普分析了美国联邦制发展历程对健康政策中联邦政府和州政府以及地方政府的责权配置的影响。克瑞斯特则从政治环境的差异出发,分析了英国、德国和丹麦3国在政府间社会保障责权划分上的差异。蒂博赫和海伦提出并分析了社会保障制度中两种不同的治理模式—委托代理和多层治理,为政府间社会保障责权划分提供了理论和实践指导。凯瑟分析了特定政治制度下,美国残疾保障制度(social security disability)的运行绩效及其影响因素。

  本文将在已有研究成果的基础上,在充分尊重我国政治经济制度的前提下,探寻符合我国政策环境需要的政府间养老保障责权划分机制,为深化养老保险制度改革提供借鉴和参考。

  二、政府间养老保障责权划分的协商机制

  (一)单边决策的责权划分机制不符合我国实际

  我国养老保险制度中的政府间责权划分,集中体现在统筹层次问题上。而自1991年提出省级统筹目标以来,中央政府在历次重要改革方案或文件通知中,都强调要将养老保险制度的管理权由地、县上调至省级社保部门统一管理。但是,时至今日,该目标仍未完全实现。为什么在中国这样一个以单一制国家结构为特征的中央集权制国家中,中央政府的政策执行受到地方政府的“挑战”?中国地方官员选拔任用的决定权很大程度上集中在上级党委,为什么中央政府不利用手中掌握的权力强制性地要求下级政府执行相关政策?为了回答上述问题,并且找到合理划分我国养老保险制度中政府间责权的路径,必须对当前我国的政治经济环境有一个清楚的判断。

  从政治角度看,我国是单一制国家,中央政府是一切权力的拥有者和责任的承担者,地方各级政府受中央的委托承担相应的责任,两者之间是一种授权关系,遵循下级服从上级的政治传统,并且上级政府对下级政府官员的任命拥有决定权;从经济角度看,我国采取的是分税制的财政体制,地方政府和中央政府都有其独立的财政收人来源和支出项目,具有联邦主义特色,许多学者称之为“财政联邦主义”或“准财政联邦主义”。虽然学者们对我国财政联邦主义实现程度存在争议,但是,不可否认,通过财政体制的改革,“大一统”的统收统支的财政体制已经被财政分权制度取代,逐渐建立了基于公共财政基础上的政府间财政关系,中央政府和地方各级政府都有其相对稳定的收人来源和支出责任,成为具有独立经济利益行为主体。

  这样一种政治、经济环境格局,对政府间养老保障责权划分有着重要影响。在一个实行财政分权体制的单一制国家,地方政府作为中央政府的受托人,依照授权履行各项职责。同时,财政分权体制也赋予了地方政府独立的经济利益,并且GDP导向的政绩观进一步强化了地方政府(官员)独立的利益诉求。因此,在政策执行中,两者就形成了典型的委托代理关系,地方政府具备利用信息优势获取自身最大化利益的动机。如果中央政府采取强制性方式,以剥夺地方既得利益的方式实现制度目标,必然会遭到地方政府的合法抵制。1998年,中央政府试图通过强制手段将行业统筹划归地方管理的政策执行结果可以为上述问题提供一个有力的解释。事实证明,试图通过激进的强制手段实现对既得利益调整的目标,必然会遭到利益受损方的强烈反弹,使政策执行效果大打折扣。具体到养老保险统筹层次问题上,如果中央政府试图通过类似于行业统筹的方式,强制提高统筹层次,地方政府也有可能突击消耗掌握在手中的高达12 526亿元的养老金积累,造成不必要的资源浪费。在1994年的分税制改革过程中,地方政府通过超常规的放大1993年下半年地方政府财政收人增长的方法来“对抗”中央的税制改革政策,就是一个明证。因此,在政府间养老保障责权划分过程中,即便中央政府具备强制性要求地方政府执行相关政策的能力,也应谨慎行事,充分考虑和尊重地方政府的既得利益。事实上,自改革开放以来,通过历次财政分权制度改革,使地方政府获得了更大的自主权,并且随着经济实力的增强,使其具备了与中央政府讨价还价的物质基础,也要求中央政府在政策制定和执行过程中,应该充分尊重地方政府的利益要求。

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