养老保障体系改革状况与创新思路

时间:2017-07-16 论文范文 我要投稿

  [论文摘要]中国齐老保障体系改革面临经济市场化、人口老龄化、风险社会化以及改革政治化等方面的背景,此前的养老保障体系改革取得了一定成就,但现行体系还存在覆盖面小、保障水平低、制度不健全、政府与市场职责不明晰等方面的问题,中国养老保障体系改革应在借鉴和吸取别国经验教训的基础,结合中国实际,加快体系、组织、机制、经营和政策等方面的创新。

  [论文关键词]养老保障;改革;创新

  一、中国养老保障体系改革的背景

  养老保障与医疗、教育一样,都是重要的民生议题,不一样的是,一个有效率、可持续的养老保障体系不仅能够提供收入保障机制,保障国民老年的基本生活;而且能够作为一种动力机制,为经济发展提供大量积累基金,优化金融结构。中国养老保障体系改革面临来自经济市场化、人口老龄化、风险社会化以及改革政治化等方面的挑战,这些背景都将对改革的目标、路径和方式产生影响。

  (一)经济市场化

  经济体制改革的主要目标是要推动市场在资源配置中发挥更大、更好的基础性作用,这一点在xx大报告进一步得到强化。经济市场化意味着要运用市场机制和经济规律来解决经济社会发展问题,在经济利益导向机制的作用下,调动国民积极性,推动经济快速发展。1980—2006年间,中国GDP由45l8亿元增长到209407亿元,以等价购买力计算,中国进入世界经济前五强;财政收入由1159亿元增长到39344亿元。覆盖城乡居民的社会保障体系是国民分享经济社会发展成果的重要渠道,国民经济与政府财力持续高速增长,为推动养老保障体系改革提供了物质基础。

  另一方面,在经济市场化的过程中,发展不平衡问题突出。无论是城乡之间、还是在城乡各自内部,均存在严重的贫富两极分化问题,并有扩大的趋势,社会公平问题突现,并成为影响我国社会经济稳定的重要因素之一。以城乡居民收入和消费能力为例,两者差距呈现不断拉大的趋势,2001006年农村居民全年可支配收入净增1221元,平均每年增加244元,而同期城镇居民全年可支配收入净增4899元,平均每年增加980元,城镇居民全年可支配收入的净增总额比农村居民高3倍,城乡居民收入比(以农村为1,下同)2001年为2.89,到2006年扩大为3.28,差距之大,已超过改革之初的1978年。此外,同一区域不同层次居民之间收入差距加大,基尼系数已经超过了警戒线0.4。据统计,2003年占总体20%的最高收入组,家庭人均可支配收入为17472元,比上年增加2012元,增长13%;占总体20%的最低收入组家庭人均可支配收入为3295元,比上年增加263元,增长8.7%。最高组与最低组的收入之比由2002年的5.1:1扩大到2003年的5.3:1。收入差距的加大提高了加快建立城乡统一的养老保障体系的紧迫性。

  (二)人口老龄化

  人口是养老保障的对象,人口结构的变化成为影响养老保障制度模式可持续发展的重要变量。计划生育政策的实施使得中国在较短时间内遏制了人口的过速增长,完成了人口转变过程,加之预期寿命提高,共同推动人口老龄化进程加快,老年人口比例迅速提高。五次人口普查数据显示,65岁及以上人口在总人口中所占的比例,1953年为4.4%,1964年为3.6%,1982年为4.9%,1990年为5.6%,2000年上升到7.0%。按照人口老龄化的标准,2000年中国已经进入老龄化社会。

  与西方发达国家的人口老龄化过程相比,中国的人口老龄化呈现以下特征:一是老龄人口基数大,并呈现高龄化趋势。截至2005年,中国65岁及以上人口占总人口的7.6%,老龄人口总量约为1亿人;到2050年,老龄化比率将提高到23.6%,届时中国将有3.3亿老年人口,成为人口老龄化最严重的国家。二是“未富先老”。西方国家是在基本实现现代化的条件下进入老龄社会的,进入老龄社会时人均GDP一般都在五千到一万美元以上,属于“先富后老”或“富老同步”,而中国则是在尚未实现现代化,经济尚不发达的情况下提前进入老龄社会的,进入老龄社会时人均GDP才刚刚超过一千美元,属于“未富先老”,应对人口老龄化的经济实力还比较薄弱。三是老年贫困问题突出。于学军(2003)的研究表明,按照恩格尔系数法,中国的贫困人口数量城市为1327.5万、农村为2337万;按照老年人基本生活标准,城市为1264万、农村为3222万;按照老年人贫困的主观感觉测算,城市为931.5万、农村为3353.8万。全国老年贫困发生率在28—35%之间,即约每三个老年人中有一个贫困老年人。

  (三)风险社会化

  养老保障体系为老年风险提供保障,老年风险主要体现在两方面:一是生命的不确定,活过老年(如60岁)还能活多久是不确定的;二是因年老而导致收入减少,不足以维持年轻时的生活或基本的生活。有关数据表明,2006年中国第二产业增加值占GDP的比重、第三产业增加值占GDP的比重以及城镇人口比重这三项衡量工业化、城市化水平指标,分别达到48.7%、39.5%和43.9%,这表明中国已经处于工业化中期阶段。

  国际经验表明,市场化和工业化助推老年风险的社会化,风险从个人、家庭,向企业组织和社会转移。多年来我国实行“优先发展工业,在工业内部优先发展重工业”的战略,农村社会通过农产品剪刀差来支持工业经济的发展,推动了工业化和城镇化进程。在这一过程中,大批农业人口向城市迁移,劳动者与生产资料迅速分离,导致社会结构和家庭结构发生重大变化,促使以家庭为主的传统生产与生存方式解体,削弱甚至破坏了传统养老保障方式的基础,家庭保障和土地保障功能不断弱化,家庭呈现小型化、核心化趋势,而且有越来越多的农民在工业化进程中失去土地,个人或家庭养老问题外溢,城市中雇佣劳动者规模及其老年人口的集中与扩大,老年风险不断集中并社会化。同时,城市的社会经济生产方式带来新的风险,如工伤事故、失业、疾病等。在这种背景下,一方面,劳动生产率的提高为制度建立积累了足够的物质财富,使得在全社会范围内基本解决养老问题成为可能;另一方面,建立一种多层次、社会化、责任共担的养老保障机制,成为经济社会发展的客观要求。

  (四)改革政治化

  任何经济社会制度的改革与创新,都不是一蹴而就的,养老保障制度改革关系国家、企业或集体、个人之间的利益分配格局调整和每个国民的切身利益,是不同利益集团相互较量和妥协的产物。中国政治体制改革作为全面改革的重要组成部分,随着经济社会发展而不断深化,社会主义民主法治、自由平等、公平正义等理念不断树立,人民参与体制改革与政策制定的积极性与程度不断提高。包括养老保障制度在内的社会政策改革呈现两大特点:一是决策民主化。这一点可以从近期进行的医药卫生体制改革中看到。2006年9月,由发改委、卫生部牵头,组成了十余个部委参与的协调小组,全面启动新医改方案的拟定。与此同时,协调小组委托北京大学、复旦大学、国务院发展研究中心、世界卫生组织、麦肯锡、世界银行六家中外机构,进行独立平行的医改方案设计;后来又增加了北京师范大学、中国人民大学两套方案——八套方案于5月底进行了第一次颇为热闹的“集体讨论”。在政策制定过程中,各利益集团的利益诉求和呼声得到在不同程度表述,这在一定程度上提高了决策的科学性。二是强调社会公平。社会政策和社会建设强调以改善民生为重点,要使公民分享经济社会发展成果,特别是要保证公民的基本生存权。对于社会保障体系,党的xx大报告进一步强调了社会公平和对基本生活的保障。

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