古代中央行政管理体制沿革略论

时间:2017-07-17 论文范文 我要投稿

  摘要:中国古代中央集权制度下,中央管理论文" target="_blank">行政管理体制的变化与调整呈现出以下几条规律:围绕皇权的行使而形成的双轨辅政机制;不同的行政管理体制之间具有明显的因袭、继承性;皇权与相权之间的矛盾是促使行政管理体制发生变化的内在原因;体制外的因素介入行政运作等。通过对中国古代中央行政管理体制的研究与探讨,得出以下几点启示:权利互相制约是保证国家政治活动有序进行的基本前提;加强监察权的独立性与权威性是防止私权公权化的重要手段;机构设置应适应于社会经济变化发展的需要;参谋职权的界定应明确规范。

  关键词:中央权力机构;辅政制;皇权;相权。

  中国素来以历史悠久著称于世,产生了许多杰出的政治家、思想家、军事家和各类优秀的管理人才,出现了汉、唐、宋、明、清等走在世界历史前列的强大王朝。历代统治者在国家治理等方面积累了丰富的经验,但由于当时的历史局限性和阶级局限性,又有一些落后的制度。而对中国行政制度史的研究,不仅是学术上的重要课题,而且还在于以史为鉴。鉴往知来,掌握历史发展规律,明了时代的趋势。因此,本文试图通过对秦朝至清朝的中央行政管理体制的产生、发展及其演变过程给以规律性认识,对正反两方面的经验教训进行比较,并作一定的探讨。

  一、中国古代中央行政管理体制沿革。

  (一) 秦汉时期的三公九卿制。

  公元前221 年,秦朝统一六国,秦王嬴政建立了大一统的中央集权的秦王朝,首创在中国封建社会延续2000 多年的皇帝制度。为了巩固封建统一,秦始皇采取了一系列措施来加强中央集权,如“海内为郡县,法令由一统”,[1 ] (P16) “建皇帝之号,立百官之职”等[2 ] (P16) ,建立了第一套比较完备的、系统的国家管理机构———金字塔式的中枢行政系统。皇帝处于这一系统的顶端,拥有最高的行政、司法、军事、财政、人事等各方面的权力“, 天下之事无大小皆决于上”,[3 ] (P16) 且这些权力是不受任何限制的。其次是“三公”,为秦代国家的中央中枢决策机构,协调皇帝处理国家大事。“三公”即指丞相府、太尉府和御史大夫府。丞相府是秦代中央最高的中枢决策机构,其职能是“掌丞天子,助理万机”。[ 4 ] (P273) 太尉府为秦代中央最高军事机构,御史大夫为秦代中央最高监察机构。“九卿”作为秦代中央的行政执行管理机构,则位于第三层次,分别为奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、治粟内史、宗正、少府等,分别掌管皇室、警卫、礼仪、农业、司法、民族和外交事务等。九卿也各有其属吏,上与三公府对口,下与郡县连接,将皇帝及中枢机构的决策,传达到具体的执行部门,并负责指导监督执行。可见皇帝的私人事务机构与国家行政事务机构互相混杂、交织在一起,是封建社会早期国家机构设置的一种特色。西汉中央机构的设置基本上是承袭秦制而略有变化,仍以“三公”、“九卿”各府为主体。但随着社会的发展,较秦代而言,西汉机构组织更为健全,职能更加完善,分工亦更细致。东汉时期的国家机构,仍大体承制西汉原则,但也作了一些调整。如东汉初“三公”各府机构名称已演变为:司徒府、太尉府和司空府(即西汉时的丞相府、太尉府和御史大夫府) 。其中,太尉府作为东汉中央最高军事机构,位于“三公”之首,不仅掌管武事,同时也分管诸多行政管理事务,是东汉“三公”机构职权发生变化的标志之一。东汉时期国家机构设置变化的另一标志是尚书台成为中枢决策机构,架空了“三公”府。光武帝刘秀信任并重用身边的侍臣———尚书,使原归于少府寺的尚书台机构职权日益隆重。而尚书台“六曹”机构的设置,行政分曹办公,使行政机构的职能趋向完备,为以后“六部”制机构的设立奠定了基础。总体而言,三公九卿制的行政体制,对于国家行政管理的需要,还不十分适应。这主要体现在管理国家政务与管理皇家事务的机构没有明确分开,而且行政执行机构中管理皇家事务的机构所占比例大;一些重要的职能还没有专门机构负责执行;此外,九卿的官署还未固定,职无常守现象也较普遍。表明在君主专制政治生态形成之始,行政体制及其运作,还处于初创和探索阶段。

  (二) 隋唐时期的三省六部制。

  三省六部制是隋唐时期的中央行政管理体制。隋唐时期,尤其是唐朝,是我国封建社会发展的鼎盛时期,国家政权机构建设也发展到了一个崭新的阶段。隋朝建国之初,统治者杂采南北朝时期其他各朝机构设置的体例,正式置设并完善了“三省”、“六部”制的机构设置格局。即中书省:拟制章奏,出纳诏令;门下省:主掌审核、驳诏及谏议,大凡中书省所拟之诏令章策,均要经门下省,发现失误处即行驳回,以减小过失;尚书省:中央最高行政事务管理机构,主掌“六部”。尚书省所辖“六部”,即吏部、礼部、兵部、刑部、工部、民部。唐朝建立后,唐初的国家机构大体上沿袭了隋代国家行政体制,中央机构以“三省”、“六部”为核心。到了唐代前中期,为强化君权“, 三省”分权,中书省、门下省和尚书省互相制衡,彼此牵制,带来了一系列的弊端。互相牵制变成了互相掣肘,造成了办事拖拉,互相扯皮,政令难行的恶果。鉴此,唐高宗便在太宗时合中书、门下于“政事堂”议事的基础上,又另置“同中书门下平章事”,行使宰相的权力。“三省”长官官职不再轻易授人,中书、门下的职能范围开始缩小。唐玄宗时,为了解决因中书省事杂、文书冗滞所带来的冗弊和进一步加强皇权的需要,正式设立了翰林学士院。翰林学士院置建后,与“中书门下”共掌中枢,并逐渐侵夺了“中书门下”的部分权力。翰林学士与“三省”的长官们不同,他们与皇帝的关系非常密切。

  学士们大都是皇帝的心腹,对皇帝是言听计从,所以,皇帝对他们比较放心,也容易控制和驾驭。从唐宪宗至昭宗末期,是唐朝宦官专权的鼎盛期,这股依附于皇权的恶势力,对它所依附的皇权构成严重的威胁。

  宦官专权,皇权逐渐被架空,唐朝的统治急速滑向衰败。总之“, 唐代统治者将国家行政管理机构与宫廷事务机构截然分开,职能分工更趋细致、明确,逐渐形成了系统”,[5 ] (P33) 反映出唐代统治阶级在治国经验方面的积累和政治上的成熟。但本质上仍是集权,皇权仍然得不到有效的制约。

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