行政管理体制中存在的突出问题分析

时间:2017-07-17 论文范文 我要投稿

  【摘要】要进一步深化行政体制改革,首先就要摸清目前管理论文" target="_blank">行政管理实践中还存在的问题,主要有三个层面。一是政府运行还存在深层次问题:政府职能转变滞后,政府自身改革滞后;行政审批事项过多,为权力寻租提供了基础;社会管理和公共服务职能薄弱。二是政府结构不合理:横向组织结构不合理,部门职能梳理不清、设置不当、交叉重叠,导致政出多门、多头管理;纵向结构的层级过多、成本较高。三是政府行为长期得不到有效控制,包括长期持续的形式主义、政绩工程、形象工程问题,行政执法不规范问题突出,政府诚信受到很大挑战。目前政府应对危机的能力和体制建设都还是一大弱项,有待大力加强。

  【关键词】行政管理体制;体制改革;问题;政府职能;政府结构;政府行为

  经过三十年改革, 我国行政管理体制发生了许多重大变化。其中,最大的成功就是行政管理体制已初步适应了市场经济体制, 顺应了经济基础对上层建筑提出的要求,实现了生产力的大解放。

  但这并不意味行政改革就到位了。一者,我国行政管理体制改革的力度还远不如经济体制改革那么大,许多老大难问题尚未解决;其次,随着经济与社会的深入发展, 国内外形势和行政环境不断有新变化, 我国行政管理体制又出现了许多新的不适应。目前,这些问题突出表现在政府职能、政府结构和政府行为三个层面上。

  一、政府职能层面的突出问题及相关分析。

  政府职能,亦即行政职能,包括运行性职能和基本职能两部分,是整个政府建构的基石,也是整个政府运作的源头和依据。行政职能的认知、梳理、规划、确立、设定和配置将基本决定后续整个行政管理的基本形态。行政编制、行政人员、行政权力、行政关系、行政资源、行政规范、行政文化、行政过程、行政行为、行政结果与行政效率等等都将因此而定。行政职能问题是引发政府结构和政府行为等等方面突出问题的主要根源所在。

  几十年来的行政改革虽然似乎总在追求行政效率,但实则总在不断探索行政职能科学化。由于行政职能问题太复杂而实践太急需, 所以行政职能调整就常是看见多少就改多少, 着急什么就先改什么, 而来不及深入研究、系统考虑和全盘设计,或零敲碎打,或大而化之,深入不了,难以突破,致使老问题未解决,新问题已出现,甚至改革活动本身也因不够科学而添累加烦, 至于行政环境变化带来的问题就更是所顾不暇。这样,各种问题就一直在累积叠加、日益交固,而总未能得到科学、深入、全面、系统的诊断和治理,构成了当前行政体制问题的基本现状和深化行政改革的主要难关。目前,最突出的政府职能问题有两个方面。

  (一) 基本行政职能的把握与设定还不够全面、科学。

  基本行政职能,亦即实体性职能,或叫事务性职能,是一组体现基本行政目标、寓于基本行政任务、构成基本行政领域的横向行政权能,包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。这些行政权能实质是事务性行政权力, 形式则是基本行政范围,亦叫管辖区域或职责范围。它们一般都应边界明确、各自为阵,但又彼此毗连、互相配合;有时则是内在交叉、边际重合,有时却是在不同层面和视角把相应性质的所有行为、事务及其实行主体纳入管辖,致使许多行政主体在某一层面上、某种情况下就直接变成了行政客体或行政相对人。这些基本行政职能构成一个完整、神圣、具体体现国家主权的实质性行政权能体系、基本行政性质和行政目标模式。这里的价值取向、目标定位决定着整个政府管理的性质、方向和任务,而这里的科学性、合理性则决定着政府管理的基本构成与规模。

  其实,行政改革、政府管理创新和政府自身建设的最大任务和主要困难就在这里, 其实质就是为了搞清楚哪些行政事务和职责范围是否过时多余、多少得体、分合适当、有益效能,或者是否被忽视了、疏忽了而尚存弱项与空白;并且据此研究制定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略,积极推进包括祛除不适宜者、增强职能更科学合理定位、确保行政构成和规模更科学合理、灵敏高效等在内的调整与变化,最终打造出一个科学合理、互补协调的横向行政权能体系、基本行政构成和行政目标模式。其中的行政目标模式内含两层要义:(1)反映总体行政性质和目标的一般目标模式,通用于各个行政领域、各个行政任务;(2)体现具体领域的具体性质与目标的特定目标模式, 特适于该行政领域各行政层面。这些都为整个行政管理提供实在的行政目标与方向。

  我国在基本行政职能上做了大量的重要改革。可以说,历年来行政改革的重点都聚焦在基本行政职能的调整和转变上。相比较于1978 年,现在的基本行政职能, 特别是其中的经济职能已经发生了根本的转变, 文化职能和社会职能也正在发生深刻变化。这主要是我国确立了以科学发展观为指导的价值导向,以人为本,重视民生,重视推行基本公共服务均等化, 努力促进社会与经济协调发展,努力促进基本职能的集约化和高效化。

  以大部制为标志的改革探索充分证明了基本职能改革上的坚实步伐。不过,尽管成就很大,但是基本职能方面的改革也还存在一些具体的突出问题,主要有如下四点:

  1.经济职能的界定与落实没有最充分着眼于整个政府管理的科学性、系统性和协调性。

  经济职能包括核心职能和从属职能两个内容。核心职能,即彻底解放和发展生产力,切实抓好经济秩序,大幅度推动经济增长,高效增强经济实力。这是各级政府以及所有履行经济职能的行政部门共同担负的中心任务, 也是其他行政部门应当共同配合、积极服务的中心任务。从属职能,即各个不同的具体经济领域的专门生产力发展、专门经济增长和专门经济秩序管理。这是相关专门经济职能部门独自负责的领域和职能———如此两层的经济职能设定在总体上是科学、有效的,但在实施上则还存在一些操作缝隙与差异, 以至在实际履行这些职能时容易产生不协调、甚至相逆而行的严重问题。

  (1)我国政府强调要侧重抓好“宏观调控、市场监管”两项职能。这在全国经济管理战略上是高明、成功的一招。但从整个政府系统看,其中只有“市场监管”才是各级政府都能做到的事,而“宏观调控”

  则只适合中央政府来承担和实施。因为许多地方政府(包括省一级)在落实核心经济职能时不仅没有成为宏观调控主体, 相反却变成了宏观调控对象;个别地方政府甚至与中央政府捉迷藏,千方百计去钻宏观政策的空子,去打擦边球,甚至公开实行“先上车,后买票”的办法来冲破或化解自己面前的宏观调控,江苏常州市的土地案和内蒙自治区电力项目案就是其中的典型。有的地方政府默许或暗中支持违法用地、违法融资、违法经营、违法生产(特别是不合格的小矿场小工厂)、违法排放、违法招投标、违法上项目等等,地方保护主义极端严重。这即是说,具体的经济职能在中央与各级地方政府之间是存在很大不同的,而这个不同尚无更科学、明细的界定和规范。这个问题持续下去,将会大大抵消全国经济发展的实际潜力与成效。

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