论中国农民养老保障制度的建立与国家责任

时间:2017-07-18 论文范文 我要投稿

    论文关健词:转型 农民养老保障制度 国家责任

    论文摘要:本文以农民养老保障形式随社会经济转型而变迁为背景,对现行农民养老保障的核心制度(社会养老基本方案》实施中投保率低并逐年下降的问题,从制度的视角对其权威性、激励因素及监督机制等方面的国家责任缺失进行分析,提出在构建我国农村养老保障制度时,应兼顾国家责任与个人责任,兼顾制度间的互通性,加强制度的法制化建设。

    一、社会经济转型对农民养老保障的影响

    中国正处在从计划经济向经济、从社会向化社会转型,同时进行着深刻的社会变革。经济、社会等各层面不断发生着矛盾冲突、碰撞,催生着制度改革。在社会保障方面,相应地也出现了社会转轨带来的新特点和困难。

    计划经济体制下,我国实行中央高度集权的分配制度,家庭、市场等经济保障功能基本丧失,社会保障也显示集权特征。与二元经济结构相对应,我国社会保障体系分为城市和农村两大板块。在城市,国家建立了以城市劳动者为中心的就业、福利、保障一体化的养老保障制度。城镇居民享有的就业、医疗、住房、退休金等福利,以就业企业为单位实施。计划经济体制下,城镇居民都能享受制度体制下的国家保障。而在农村,农民的保障则基本处于制度体系之外,国家对农民的保障问题采取了其他方式解决。由于城乡居民对土地的产权背景的差异,农民的社会保障始终与土地的关系紧密相连,社会经济的转型引起土地制度的变化,农民的社会保障也随着土地制度的变化而变化。

    20世纪50年代中期至20世纪70年代末,农村土地制度实行集体所有,农业生产经营活动主要由合作社、人民公社、生产队等集体经济组织来实施,农民的生、老、病、死基本上依靠集体力量来给予保障。(参见李玲等“家庭养老社会养老”《中国社会保障体制改革》)。这个时期,农民的养老保障主要采取了以家庭保障和集体保障相结合的养老保障模式。

    20世纪70年代末至20世纪80年代,是计划经济向市场经济转轨时期,基本经济制度发生变化。在农村实行了土地集体所有、家庭承包经营的家庭联产承包责任制。土地经营制度的改革,从根本上改变了原有的集体经济结构,农村集体经济力量逐渐衰退,动摇了以集体经济为依托的传统保障体制。这一改革为社会保障制度变迁提供了动力。土地联产承包变革普遍坚持了土地福利性均分的原则,把土地作为保障农民基本生活的主要手段。农民即使从事非农产业,无力耕种甚至撂荒土地,也不愿转让,土地成为农民最后的生活保障。农村体制改革将土地经营权归还家庭,同时赡养老人的责任也由家庭来承担。这种变化使得农民的保障模式由集体保障和家庭保障相结合转变为土地保障和家庭保障相结合。

    20世纪90年代,随着市场经济改革深人推进,农民传统的生产、生活方式,和观念等发生了深刻的改变。农民从单纯的农业生产者向亦工、亦农、亦商转变,农民消费由自给自足向商品性消费转变。受工业化的影响,农村家庭的生活方式也有所改变。以“分家”的形式实现大家庭向核心家庭的转化,同时由于计划生育政策使得家庭结构趋于小型化。家庭小型化表明家庭的抚养、赠养、等一些基本功能逐渐需要由社会来承担。另外,农村年轻劳动力大量向城市转移,农村年轻人在生产经营方式、观念和价值观念等方面也已不再沿袭传统的方式和观念。这些变化都使得以家庭为依托的养老功能衰退,家庭养老保障暴露出不能适应形势发展的缺点。

    另一方面,城市规模的不断扩大,被征用土地的农民越来越多,他们原有的可持续生计就此被断送。尽管农民可以得到一次性补偿,还可以得到城镇户口,但他们的就业政策不在相关政策的视野之内,货币化安置的通行做法不能使农民“失地有业”,丧失了土地的农民失去了最后的生活保障。长远来看,通过土地的相对集中来实现农业规模经营与规模效益是农业发展的必然趋势,这预示着土地的流动性将会越来越强,因此,土地提供生活保障的可靠性也在持续下降。

    20世纪90年代后,农民的土地保障及家庭保障逐渐丧失与衰退,农民传统养老保障受到冲击。占70%的农民处于无保障状态,对进入老龄化的中国,这种状况也引起各方面的关注。现实中,需要国家对农民养老问题有从家庭保障走向社会化保障的制度上的安排。

    《经济、社会和文化权利国际公约》规定,各缔约国承认人人有权享受社会保障,包括社会保险。每一缔约国承担用一切适当方法,尤其包括用立法方法,逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。该公约已于2001年6月27日在我国生效。为公民提供社会保障已成为国家不可推卸的责任。

    二、国家对农民养老保障的制度安排与实施效果

    进人20世纪90年代后,国家对农民养老提供了制度化的安排,安排农民以缴纳养老保险费,加人社会养老保险的方式,实现年老后的生活保障。1991年国务院推出《农村社会养老保险基本方案》,决定选择一批有条件的地区开展建立县级农村养老保险制度的试点。1992年1月民政部正式出台《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》。根据该基本方案,农村基本养老保险制度的模式是:政府组织引导和农民自愿参加相结合,养老基金采用储备积累制筹集,建立个人账户。基金筹集采取个人缴费为主,集体缴费为辅,国家政策扶持的原则。在基金上,个人和集体缴费形成养老保险基金,保险费由县级管理机构统一收缴,县级管理机构可以按照基金总额的3%提取管理服务费,提取管理服务费后的基金可以。该方案的覆盖范围包括农村各类人员。

    该方案推广十多年来,无论是经济发达的农村地区还是落后地区,农民参加养老保险的积极性都不高。1992年该制度正式推广,到1998年上半年,全国有80%以上的县实行了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,但参保人数只有8 025万人,占应该参保人数的12%,而1998年以后参保人数更是逐年减少,到2003年只有5 428万人(见表)。养老制度的实施在大多数地方基本处于停滞徘徊甚至萎缩的状态。

 

    从社会的结果看《县级农村社会养老保险方案(试行)》,这种保险制度建立之初,全国各地积极推广农村养老保险制度,80%的县都建立了保险;而且农民也非常重视和关心养老问题,有参加养老保险的需求。但是值得深思的是,参保人数没有增加,反而减少。

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