浅析我国公用事业发展的困难对公共经济管理的影响

时间:2015-03-12 编辑:1025 手机版

  公用事业是国民经济中重要的基础设施, 不仅推动社会经济繁荣、发展,而且是人民安居乐业的基础,政府对公用事业的管理也是公共经济管理的一部分。近些年来,我国对公用事业管理非常重视,大大促进了公用事业的发展,但也面临不少困难和障碍, 这就需要政府从整体的公共经济管理方式和内容上更加完善。本文通过对我国现阶段的公用事业发展状况与改革发展的困难及其对公共经济管理提出的要求,剖析原因,针对公共经济管理的改善提出一些政策性建议。

  公用事业主要包括: 公共交通、供水、排水、供热、供气、污水处理、道路与桥梁、市政设施、环境卫生、垃圾处理和城市绿化等在内的公共设施。自改革开放以来,特别是进入21 世纪后,我国公用事业迅速发展,势头非常好,尽管其中还有不少问题和困难。

  (一)我国公用事业发展的基本情况

  1、改革开放以来,我国公用事业大致经历三个发展阶段。改革开放前相当长时间里政府推行的是“积极推进工业化,相对抑制城市化”方针,公用设施建设处于为工业配套的地位,20 世纪90 年代以来, 公用事业行业逐渐摆脱计划体制的束缚,进行系列改革,极大推动了公用事业的发展。改革开放以来的三个阶段大致为:第一阶段,1978 年至1992 年,开始探索公用企业的经营方式变革,力求在投融资结构、价格体制方面逐渐改善,但政府管理模式没有根本性改变;第二阶段,1992 年至2001 年, 建立现代企业制度, 外资和民间资本开始大规模介入公用企业经营管理,虽然,公用企业积极探索现代经营机制, 但管理体制没有实质变化,且政企未能完全分开;第三阶段,2001 年至今, 中央政府主导和支持下,公用设施市场化改革全面实施,产权逐步规范, 通过公开招标方式选择投资者和经营者, 特许经营制度逐步建立和完善。

  2、我国公用事业发展取得的成就。

  第一,公用设施业投资快速增长,公用设施数量大幅提高。第二,在公用事业的发展过程中, 初步建立了多元化的投融资格局。第三,公用事业市场上竞争格局初现, 服务质量与经济效率逐渐提高。近年来,公用事业的市场化改革打破了政府独家提供公共服务的垄断地位, 市场逐渐由自然垄断性向有效竞争性转变, 通过建立公开、公平、公正的市场竞争环境, 缓解了政府的财政压力,激发企业经营的积极性, 促使企业提升经营理念, 提高了公共服务的效率和质量。

  (二)公用事业发展中面临的困难

  1、从公用事业的经营内容来看,供排水方面,供水企业,特别是镇级水厂的供水的工艺改造、设备更新、扩建改建由于缺少资金支持,政府未落实专项资金,对小型水厂难以在经济上进行扶持;公共交通方面,缺乏产业政策指导,现有的公交企业因经济效益原因,后继乏力,政府投入和行业监管缺乏紧密联系和协调,在履行监管职能与实现“提高公交分担率, 缓解城市交通拥堵等政府的公共经济目标有较大困难;市容环境卫生、垃圾处理方面, 环境卫生主管部门职能不健全,市区两级管理脱节,市政府职能管理部门指导、监督、检查、协调的的职能难以发挥,而且环卫职工文化水平偏低,技术力量薄弱, 基础性研究工作几乎没有,阻碍环卫公用事业的发展;基础设施老化现象普遍存在。

  2、从公用事业进一步改革与发展情况来看,一方面,资金缺口仍然较大,供需不足的矛盾严重存在虽然国家和各级地方政府对市政公用事业建设投资加大了投入, 但与经济和社会发展的需求相比还存在较大差距,如在“十一五”期间,我国水务市场上资金缺口有1 万亿元,仅污水处理、再生利用的设施建设资金的需求就达3300 多亿元; 另一方面,公用事业改革模式和操作方法尚不规范,目前公用事业改革操作模式与规范的特许经营要求目标还有一定的距离, 如部分地方在改革过程中将本应由政府财政支出的管网建设维护、垃圾收集等费用转嫁给公用事业的经营主体, 一些地方在特许经营权授予过程中存在透明度不够、程序不严格、随意性较强等方面的问题, 地方政府的承诺和保障往往超出其履约的能力,导致矛盾和纠纷。

  随着我国公用事业的改革和发展,在公用事业领域中,多主体参与、市场化经营成为现阶段重要内容, 虽然企业等社会资本参与到公用事业的建设中来,但政府及其所属公用事业部门, 在公用事业产品的生产和提供过程中, 其对公用事业的监督和管理, 对公共经济的有效管理, 也直接影响了公用事业的改革和发展。面对公用事业现实发展情况,公用事业发展中面临的现实困难, 对改善公共经济管理提出了要求。

  (一)需要加强公共经济管理,克服公用事业发展中面临的困难我国公用事业自改革开放以来,得到了很大的发展, 但进一步发展还有较大的困难,究其根源,这些问题的产生主要是由于社会资源分配不均衡和低效率, 公用事业产品的生产和分配的有效性不高,效率较低以及公平性较差。克服公用事业发展中的困难, 需要加强政府及其所属公用事业部门对公用事业产品的生产供给, 保证公用事业产品的分配相对公平, 从而满足人民群众对公用事业产品的基本需要, 促使公用事业的发展能够满足社会、经济发展要求,以及人民生活的要求。

  (二)需要改进公共经济管理开创公用事业的新局面近年来, 公用事业发展呈现市场化趋势, 民间资本进入公用事业产品及服务的生产和提供领域, 公用事业产品投资主体多元化,处理好政府、企业、民众三者之间的关系, 才能够保证公用事业的顺利开展。政府,在公用事业发展中,从最初的公用事业产品的生产、提供者,逐步向引导者和服务者的角色转换,虽然现在公用事业民营化趋势加强, 但政府在推动公用事业发展中的重要作用是不可替代的。需要政府在对公共经济的管理中,不断改进管理内容、方式及其理念, 从而努力开创公用事业发展的新局面。

  (一)我国公用事业发展领域公共经济管理存在的问题

  1、公用事业领域的行政性垄断仍大量存在。在一些公用事业领域,政府在对公共经济进行管理的过程中, 政府部门通过对经营者的控制,垄断部门市场,这一垄断力量的来源并非市场竞争, 而是依靠行政的手段, 导致垄断企业间竞争的低效率。在公用事业产品的生产供给中,政府既是掌舵手,又是划桨人,使政府在提供公共经济服务的过程中不可能居中平等地对待所有市场主体, 而更偏袒于政府所属公共事业部门。行政性垄断的存在, 使政府公共部门成为部分部门利益的代言人, 势必造成在其公共经济管理中有失偏颇, 造成公共经济管理的低效率。

  2、公用事业领域政府的经济管理存在一定缺位现象。这主要体现在,公用事业领域,政府在对公共经济管理中,在创建有序市场秩序、界定清晰产权等方面存在缺位, 我国对产权一直没有进行清晰和有效的界定,更加缺乏有力保护,而且政府对公用事业产品的管理不善,存在管理混乱的问题, 公用事业企业的业绩与一般商品经营企业相比, 存在明显差距, 消费者对公用企业的投诉率居高不下,成为社会的热点。

  3、公用事业领域政府管理的效率不高。我国公用事业一般采取纵向一体化的组织结构,没有跨越地区、跨越所有制成份的运营主体, 由于市场和地域的分割,使政府对其统一管理的难度加大,地方政府在公用事业领域对公共经济的管理过程中,拥有较大的行政自主权,而且又由于这种分割, 虽然现在公用事业发展中引入市场化机制, 但企业间仍缺乏有效竞争, 加之政府在实际的公共经济管理过程中偏向于其所属企业, 使国有公用事业部门的低效率没有受到市场化改革的较大触动, 这样就使得公用事业部门没有改善经营的动力, 服务意识淡漠, 尤其在加快公用事业市场化建设的同时,公用事业竞相涨价,成为民众投诉的焦点。

  (二)当前我国公用事业领域公共经济管理不善的原因

  1、政府公共经济管理职能在认识上存在一定误区。政府是公用事业领域的核心,政府在公用事业领域,需要明确其进行公共经济管理的活动范围及其主要职责, 但实际上公用事业领域政府管理不力的一个主要原因就是对政府的有效作用边界认识不清。现代政府作用边界界定的基本依据是, 按照市场化程度确定提供公共产品的范围以及依据效率的要求,在公用事业领域,政府发挥其公共经济管理职能更多的是要体现在制度框架的制订、相关法律的制订和完善等方面。然而,我国政府公共经济管理中,存在政企不分, 政府热衷于制订国有公用事业单位的倾斜政策, 政府部门长期沉溺于微观经济管理活动不能自拔, 从而导致政府公共经济管理力度缺乏, 管理效果不佳。

  2、公用事业领域公共经济管理相关制度建设相对滞后。政府在很大程度上,也会追逐自身利益最大化, 在公用事业领域, 政府在进行公共经济管理的同时,也会体现出自身“ 经济人” 的特性,容易受到自利动机的驱使, 所以, 在公共经济管理中, 需要加强制度化监管,防止寻租行为的出现。但实际上,我国政府在对公用事业的管理中,常出现法律不规范、监管乏力的现象, 政府公共经济管理的法制化程度低,以政代管的问题,往往导致政府在实际经济管理工作中的任意、特权及宽泛的自由裁量权的存在,因此,可以说,针对公共经济管理的相关制度建设的相对滞后,成为降低公用资源配置效率,导致社会福利损失, 造成政府在公用事业领域管理不善的又一原因。

  (一)打破公用事业领域的行政性垄断提高公共经济管理效率在现实的公用事业领域的行政性垄断现象中,政府对公用事业部门、公用企业存在直接控制, 政府在其公共经济管理职能的行使过程中, 既是管理政策和规定的执行者和制订者, 又是公用事业的直接经营者,政府管理职能的错位,使得其公共经济管理效率不高。一方面,提高公用事业改革发展速度, 提升公用事业服务质量水平, 必须加强政府对公共服务的宏观管理, 在保证政府经济管理职能的前提下, 打破公用事业领域的行政性垄断,引入竞争机制,在一定范围内允许和鼓励私营部门进入公用事业领域,提供公共服务,另一方面,加快公用事业发展速度,必须转换政府角色,使政府从原来公用事业活动的直接经营者转换为市场中管理公用事业部门、企业经济活动的间接的调控者, 构建政府与企业分离的管理体制,在公用事业部门、企业的经营发展中, 政府起着外部制度构建、信息服务等服务作用,运用间接的经济管理手段, 为公用事业的发展创造良好的外部政策制度环境, 从而明确政府发挥公共经济管理职能的着力点, 提高公共经济管理效率。

  (二)完善公共定价机制,促进公用事业产品生产效率和社会福利水平的提高公共定价, 也就是政府对某些特定商品或服务的收费标准进行决策。完善公共定价机制, 有利于促进公用事业产品生产效率的提高,激发公用事业部门、企业发挥基础设施的优势, 对公用事业产品,通过政府公共定价或者价格管制,也可以为公用事业产品或服务明确收费标准, 在一定程度上起到稳定市场物价的作用,另外,公用事业本身的公益性特征, 公用事业的发展承担着一定的社会公共责任,通过政府定价,使公用事业产品维持较低的价格水平,满足人们需求,起到保持和提高社会福利水平的作用。

  (三)建立健全公用事业发展的配套政策和法规体系, 规范政府公共经济管理职能建立健全与管理工作和管理内容相配套的政策和法规体系, 从而使公用事业的改革发展得到完善的法律体系的保障。第一,进一步提高公用事业发展和特许经营制度的法律地位, 规范公用事业改革进程;第二,明确特许经营制度的实用范围, 把实施特许经营制度扩大到全社会的公用事业当中, 提高政策制度的普适性和广泛指导性;第三,出台公用事业市场准入实施办法, 进一步规范公用事业领域的招投标行为; 第四, 加快污水、垃圾处理等收费政策的立法研究,规范收费主体、收费方式及收费资金的使用, 建立起以政府对污水和垃圾处理经营为主体的成本约束机制。通过完善公用事业发展的配套政策和法规体系,使政府实际的公共经济管理工作有法可依、有理可循,以权威性的法律手段取代或补充公共经济管理工作中的行政手段,从而规范政府公共经济管理职能,提高政府公共管理工作的有效性。

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