浅谈中国税收执行风险管理方法

时间:2020-10-13 15:05:26 硕士论文 我要投稿

浅谈中国税收执行风险管理方法

  1、写作背景

  随着社会主义税收法制建设进程的不断推进,、税收法律体系框架初步构建,税收管理的科学化、精细化、专业化程度逐步提高,税务机关行政执法工作正在不断完善和加强。但从历年来基层税务机关行政执法的实践中看,仍有许多不尽人意的地方。案例l:2004年1月,浙江省某县国税局稽查局对全县商贸企业进行进项抵扣凭证检查时,发现4户企业有虚抵增值税的重大嫌疑。税务、公安机关联合立案进行检查,国家税务总局和公安部也联合组织了协查取证工作,查清了13户企业的涉税违法、犯罪事实。该案共涉及虚开增值税专用发票8000余份,金额5亿余元,税额8000余万元。在查处本案过程中,检察机关还以涉嫌读职犯罪对该县国税局一名工作人员提起诉讼,理由是该工作人员在审核手工版增值税专用发票过程中,把关不严,致使国家税款发生损失。而2004年正是我国增值税专用发票由手工版向计算抓版过渡的时期,税务机关内部学习时已经通报手工版发票不得抵扣,当时这名工作人员还在办公室从事文秘工作,后来才被分配到增值税专用发票抵扣审核岗位,由于业务不熟致使其对多份虚开手工版增值税专用发票加盖同意抵扣章,从而造成国家税款流失。

  案例2:2004年至2005年,河北省枣强县部分毛皮加工企业采取设立“三无企业”,虚构委托加工合同、虚构原材料采购、签订虚假购销合同、出口合同,以次充好、以少报多、少缴多退等手段,大肆虚开农产品收购发票、增值税专用发票,骗取出一口退税。有的犯罪团伙不仅在枣强县注册成立虚假企业,还在其他地区注册成立外贸公司,形成了以枣强县为中心,辐射全国,从养殖场提供虚开农产品收购发票到外贸公司骗税一条龙的虚开、骗税网络,给当地和周边地区税收秩序带来极大危害,严重影响地区经济的健康发展。自2006年5月以来,国家税务总局、公安部组织“利剑二号”专案组犷历时8个多月,查实枣强县部分毛皮加工企业虚开农产品收购发票、普通发票1,162,122份,涉案金额134,19亿元,税额17.44亿元;虚开增值税专用发票73,947份,金额84.9亿元,偷、骗税税额14.45亿元。经各地税务机关努力,共为国家挽回实际经济损失14.9亿元。公安机关共抓捕涉税违法犯罪嫌疑人115人。“利剑二号”一案是基层税务机关执法风险的集中爆发,在税收执法中存在着增值税一般纳税人管理松懈,放宽毛皮企业一般纳税人认定标准:发票管理混乱,大量发票被不法企业领购和虚开;有案不查,税务稽查形同虚设等问题。同时失职读职、滥用权力问题大量存在,少数干部走上违法犯罪道路。一些干部收受企业送给的礼品、礼金,拘私舞弊;个别干部与犯罪分子同流合污,直接参与虚开发票犯罪活动。截至2008年,枣强县国税局6名干部被法院判决有罪,其中县国税局大营分局原局长郑国丰犯玩忽职守罪被判处了有期徒刑一年零六个月,缓刑二年;受到党纪、政纪处分的10名。另外,负有失职、失察责任的衡水市国税局主要领导和分管领导也分别受到责任追究,给予了政纪处分。2我们还应当看到,随着依法治税观念的深入人心,社会各界对税收的关注程度不断提高,税务机关行政行为相对人保护自己合法权益的意识日益增强,群众监督意识日益增强,对税务机关依法行政、依法执法提出了更高的要求。从近年来群众信访举报案件统计情况来看,尽管立案率有下降趋势,但受处分人数一直居高不下。

  而在税务系统内部,税收执法责任制、执法责任过错追究制的大力推行,对税收执法权监督制约的不断强化,也让税收执法风险离我们越来越近。面对这种形势,引入税收执法风险管理,加强对税收执法风险的预见、评估、预警和防范,已成为现代税收管理的现实需要。国家税务总局在《2002一2006年中国税收征收管理战略规划纲要》中明确提出“引进风险意识可以使各级税务机关更加深刻地从战略管理的角度认识自身工作的本质及其规律,防范征管风险的举措又可以使税收征管工作获得更多的主动性”。风险管理己从理论进入了我国税收征管实践。正是在这样一个背景下,本文试图在现有研究报告和论文著作的基础上,借鉴风险管理理论,重点围绕我国税收执法风险管理问题展开探讨。

  2、文献综述

  风险管理是20世纪初兴起的研究风险发生规律和风险控制技术的一门新兴管理学科。1992年,美国COSO发布了其研究报告《内部控制—整体框架》,并于1994年进行了增补修订。在该报告中,COSO(1992)指出,企业必须了解它所面临的风险,并加以处理,还必须建立识别、分析和管理相关风险的机制。2004年,COSO发布了新的研究报告《企业风险管理—整体框架》。风险管理整体框架(ERM)是在内部控制整体框架基础上发展而来的。COSO委员会认为:企业风险管理是一个过程,受组织的董事会、管理层和其他人员影响,风险管理应用于战略制定,贯穿整个企业。企业风险管理旨在识别影响组织的潜在事件,在组织的风险偏好范围内管理风险,为组织目标的`实现提供合理的保证3。经济合作与发展组织(OECD)税收政策与管理中心在1997年发布了关于税收风险管理的一般指导原则,首次将风险管理理论引入税收管理实践。2004年,OECD又发布了纳税风险管理指导解释,对税收风险管理程序作了进一步阐释和说明。OECD的指导原则及其解释论述了两类税收风险,即收入风险和纳税风险。欧盟从2004年着手制定税收征管中的风险管理指导意见,2006年2月正式发布。OECD和欧盟的这两大指导原则在对风险管理的引用上大体相同,OECD主要从纳税人角度分析税收风险,而欧盟则主要站在税务机关角度,从风险管理环境、风险管理过程、组织因素等方面提供了较为系统的管理程序和方法,对我国税收执法风险管理的研究具有重要的借鉴意义。

  税收执法风险范畴界定

  1.1税收执法风险的基本要素

  税收执法风险与其他风险一样,也必须具有风险因素、风险事故和损失三个要件,它们构成了税收执法风险存在与否的判断条件。

  (一) 风险因素(Hazard)

  风险因素是指促使或引起风险发生的条件,以及风险事件发生时,致使损失增加、扩大的条件。影响损失产生的可能性和程度的风险因素有两类:有形风险因素和无形风险因素。具体可分为实质风险因素(Phys1ca1Hazard)、道德风险因素(Moral Hazard)、心理风险因素(Morale Hazard)三种。实质风险因素,是指增加某一事件的风险事故发生或扩大损失程度的物质条件,它是一种有形的风险因素,如政治、经济、法律制度等。道德风险因素,是与人的不正当社会行为相联系的一种无形的风险因素,是指人们以不诚实、或不良企图、或欺诈行为故意促使风险事故发生,或扩大已发生的风险事故所造成的损失,如税收管理相对人抗拒执法、税务人员索贿收人贿赂、循私舞弊等。心理风险因素也是一种无形的风险因素,一般是指由于人们主观上的疏忽或过失,行为上的粗心大意和漠不关心,导致风险事故发生的机会增加或损失程度的扩大,如税务人员玩忽职守、漠视执法程序等。

  3.强化税收执法风险管逸............. 27

  3.1税收执法风险管理的必要性...............27

  3.2我国税收执法风险管理现状分析..............27

  3.3构建我国税收执法风险管理体系的现实思考......... 29

  3.3.1科学设定风险管理目标............ 29

  3.3.2合理确定风险应对策略........30

  3.3.3加强执法主体建设............30

  3.3.4优化风险管理环境……..35

  3.3.5建立税收执法风险内部控制............38

  结论

  首先,要将风险评估工作制度化。明晰风险评估的主体、程序、标准和评估结果的应用方式,确保对税收执法风险开展长期的、动态的跟踪和评价。其次,建立科学的风险评估模型。对收集到的内部和外部信息进行归集和系统分类,按照权力运行频率高低、人为因素大小、自由裁量幅度、制度机制漏洞、危害损失程度等对风险点进行评估,并按一定规则量化,利用概率、方差等统计方法建立起风险评价指标体系,计算风险分值,区分不同的风险级别,并分别按照不同风险度进行警示。第三,要采取定性与定量相结合的方式开展风险评估。基于税收执法风险难以量化的特点,对一些可以明确赋予数值的要素直接赋予数值,对难于赋值的要素使用定性方法。第四,重视剩余风险的评估和防范。剩余风险是税务机关采取了防范措施后,仍然残余的风险,是相对没有采取措施来改变风险的可能性或影响的固有风险而言的。如在改进税收执法管理和强化税收执法监督的过程中,要充分考虑税收制度变化、税收执法环境特点、执法人员素质等因素导致的发展和变化情况,预设应急策略及措施,做到持续改进。

  改进和优化征管模式。一是完善税收管理员制度,将管事制与管户制有效结合。一要吸收过去专管员制度的合理内核,发挥管户制度对税源监控的积极作用,对税收管理员的工作职责、工作考核标准进一步明确和量化,切实解决税收工作中“疏于管理、淡化责任”问题。二是将风险管理与税收分类管理有机结合。根据不同的税种、不同的行业、不同的经济类型对企业进行分门别类的监控和指导,对同税种、同行业、同类型企业的纳税情况、生产经营特点和税收风险隐患特征等进行归类、评估和整改,实现税收管理的精细化。三是改进和完善纳税评估制度。要进一步明确纳税评估的法律依据和地位,建议在《征管法》‘中增加纳税评估的内容,提高纳税评估的法律效力;统一纳税评估工作流程,规范评估文书,科学运用评估成果,充分发挥纳税评估在税收征管中的作用。

  加强外部监督。外部监督的形式主要有党政部门监督、群众监督、新闻舆论监督等,监督的主要内容是税务机关执行党的路线、方针、政策情况,贯彻实施税收法律法规情况以及税务人员权力运作情况。税务机关要建立起规范化的税务执法报告制度,对于税务执法情况定期向党政机关、人大、政协报告;要加大政务公开力度,不但公开税收法律、税收政策、征管制度、税务人员纪律,还要公开执法程序,对于税收定额、税务案件查处情况、税务处罚情况等依法公开,在有条件的情况下,,例如税收定额工作,还可以邀请纳税人代表共同参与、监督,实行阳光办税,增加工作透明度,减少税收争议;落实特邀监察员制度,聘请社会各界人士担任特邀监察员、行风监督员,对税务人员执法情况、作风纪律进行监督;开展政风行风民主评议,采取发放民主评议表、第三方评议、明查暗访等方式接受全社会的监督。总之,税收执法风险是客观存在的,但又可防可控,我们只要善于运用科学的风险管理方法,就能有效保障税收执法和税务干部的安全,促进税收征管体制的优化,推动国税工作全面发展。

  参考文献

  1.顾孟迪、雷鹏:《风险管理》〔M〕,清华大学出版社,2005年版

  2.曾国祥:《税收管理学》〔M〕,中国财政经济出版社,2003年版

  3.刘初旺沈玉平:税收征管执法风险与监管研究〔M〕,北京:经济管理出一版社,2008.11

  4.杨志燕:税收执法风险问题研究〔M〕,东北财经大学硕士学位论文,2006

  5.何梅:合肥市国税局税收执法风险研究〔D〕,合肥工业大学硕士学位论文,2008

  6.赵文超,税收执法风险的成因及井防范〔M〕,会计之友,2009年第5期上

  7.卜祥来、周上序、张清松:税收执法风险的特点、预防及控制〔M〕,税务研究,2008年第10期

  8.段光林:风险管理理论对降低税收执法风险的启示〔M〕,税务研究,2008年第5期

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